Scurte considerații privind relația dintre dreptul național și dreptul Uniunii Europene din perspectiva activității notariale
Octombrie 2022

Arhitectura dreptului UE este incontestabil, una fascinantă atât prin complexitate cât și prin dinamica evoluției sale, aceasta fiind formată din instrumente cu o forță juridică diferită, menite să asigure îndeplinirea obiectivelor Uniunii Europene.

În acest sens, procedura administrativă de transpunere a dreptului comunitar în plan intern, se realizează în mod dualist, de instituțiile Uniunii Europene și de statele membre, în funcție de natura juridică a normei comunitare transpusă.

De aceea, prezentul articol debutează cu o scurtă prezentare a izvoarelor dreptului comunitar, acordând o atenție specială principalelor instrumente juridice ale dreptului derivat – regulamentele, directivele și deciziile. Importanța acestora se relevă prin elementele distinctive ale fiecărui instrument în parte, prin raportare la natura sa juridică, la efectul produs și implicit a puterii discreționare a statelor în procesul de transpunere al acestora în plan intern.

În continuare, analiza se concetrează asupra problematicii spinoase a conceptului efectului direct al acestor instrumente juridice, adeseori confundat cu noțiunea de aplicabilitate directă a dreptului Uniunii Europene, două noțiuni similare în plan terminologic dar substanțial diferite în plan conceptual.

În acest context, se recurge la analiza jurisprudenței relevante a Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) pentru a se identifica rolul notarului public în ipoteza unui conflict între legislația națională și dispozițiile unei directive, respectiv în cazul unei transpuneri defectuoase a directivei în plan național.

1. Considerații generale privind izvoarele dreptului UE:

Construcția juridico-statală a Uniunii Europene s-a format prin fuziunea celor două sisteme de drept – common-law și de drept continental -, caracteristicile dreptului comunitar fiind reflectate, în mod primordial, de izvoarele sale, clasificate de doctrina de specialitate și de jurisprudență, în următoarele categorii:

• izvoare primare (legislația primară) – alcătuite din Tratatele Uniunii (Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE), Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE) și protocoalele la acestea); Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care în urma intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, a dobândit aceeași valoare juridică; acordurile și tratatele de asociere a noilor state membre la Uniune;

• izvoare derivate (legislația secundară) – compuse, atât din instrumente juridice cu forță obligatorie (regulamentele, directivele, deciziile) cât și din instrumente juridice lipsite de forță obligatorie (avizul și recomandarea);

• angajamentele externe ale Uniunii Europene;

• izvoarele complementare, respectiv izvoarele nescrise (principiile generale de drept și jurisprudența CJUE).

Deși fiecare sistem de drept presupune o ierarhizare a normelor juridice, inițial, în dreptul comunitar nu s-a stabilit o atare ierarhizare. În acest context, legiuitorul european, prin Tratatul de la Lisabona, a considerat a fi dezirabil să se aducă o clarificare, stabilind o ierarhie a acestora pe cinci trepte, și anume, în ordine descrescătoare: Tratatele constitutive și Carta Drepturilor Fundamentale, principiile generale de drept, actele legislative, actele delegate, actele de punere în aplicare.¹ În alte cuvinte, se poate afirma fără echivoc că normele din legislația primară au un rang superior celor din legislația secundară².

În egală masură, jurisprudența Curtii de Justiție a Uniunii Europene, constituie un veritabil izvor de drept comunitar, hotărârile sale asigurând crearea unei ”noi ordini juridice” prin asigurarea supremației dreptului comunitar în raport cu cel național.

În ceea ce privește forța juridică a izvoarelor derivate și raportul dintre acestea, sediul principial în materie este art.288 TFUE intitulat ”actele juridice ale Uniunii” care prevede:

”Pentru exercitarea competențelor Uniunii, instituțiile adoptă regulamente, directive, decizii, recomandări și avize.

Regulamentul are aplicabilitate generală. Acesta este obligatoriu în toate elementele sale și se aplică direct în fiecare stat membru.

Directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele.

Decizia este obligatorie în toate elementele sale. În cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceștia.

Recomandările și avizele nu sunt obligatorii.”

Din perspectiva particularităților acestor instrumente juridice, se pot distinge următoarele trăsături:

• Regulamentul

Cunoscut și sub denumirea de ”legea europeană”, regulamentul are drept scop uniformizarea legislației comunitare, este obligatoriu, are o aplicabilitate directă, simultană și uniformă în toate statele membre, deci nu presupune adoptarea unui act normativ de transpunere a sa în plan național, are capacitatea de a da naștere la drepturi și obligații direct în patrimoniul juridic al unei categorii abstracte de persoane, generale, neindividualizate (persoane fizice/juridice, instituțiile UE, statele membre) producând astfel și un efect orizontal în raporturile dintre destinatarii particulari (persoane fizice și juridice de drept privat) aceștia putând invoca dispozițiile regulamentului în ipoteza nerespectării drepturilor recunoscute; atrage ineficacitatea normelor naționale incompatibile cu dispozițiile sale; intră în vigoare fie de la data prevăzută în cuprinsul său, fie, în lipsa unei prevederi în acest sens, în a douăzecea zi de la publicarea în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene (art.297 TFUE) ;

• Directiva

Denumită în doctrină ”instrument indirect de legiferare”³, are drept scop armonizarea legislațiilor statelor membre, este obligatorie sub aspectul atingerii obiectivului, se adresează doar statelor membre (deci sunt exclusi destinatarii particulari) și nu tuturor statelor ci doar celor destinatare, necesită transpunere în dreptul intern însă, oferă posibilitatea statelor de a alege formele și mijloacele de punere în aplicare; în principiu, directivele nu au un efect direct, însă jurisprudența CJUE le-a recunoscut, în anumite condiții, și un efect direct, particularii putând invoca dispozițiile directivei în cadrul acțiunilor introduse în instanță împotriva statului (efect direct vertical)⁴, iar statul poate fi răspunzător pentru prejudiciile cauzate dacă o directivă nu a fost transpusă sau a fost transpusă incorect⁵

• Decizia

Sub aspectul naturii sale juridice obligatorii, decizia se aseamănă cu regulamentul, destinatarii acesteia fiind statele membre sau particularii, însă, spre deosebire de regulament, este un act individual care produce efecte directe doar în raport cu destinatarii săi.

• Recomandările și avizele

Acestea sunt instrumente care nu au o forță juridică obligatorie, fiind manifestări de soft law⁶ ce contribuie la atingerea obiectivelor Uniunii, având, prin clarificările sau interpretările aduse normelor legale, un rol de catalizator al efectelor instrumentelor juridice cu forță obligatorie.

În lumina celor prezentate, se pot desprinde următoarele concluzii:

• Prevederile art.288 TFUE nu stabilesc nicio ierarhie a instrumentelor juridice comunitare. În acest sens este important să se înțeleagă că Regulamentul nu este superior Directivei și vice versa ci contribuie în mod conjunctiv la atingerea obiectivelor;⁷

• Ierarhizarea normelor de drept comunitar nu presupune o atitudine diferită a destinatarilor ”de a se conforma normelor și nu instituie deosebiri în ce privește forța juridică a acestora”;⁸

• Influența jurisprudenței CJUE în stabilirea ordinii de drept comunitară este incontestabilă, iar hotărârile sale au „efecte directe pentru statele membre, iar problemele dezlegate de aceasta se impun cu autoritate jurisdicţiilor naţionale.”⁹

2. Efectul direct al instrumentele juridice cu forță obligatorie

Noua ordine juridică comunitară a readus în discuție relația dintre dreptul internațional și dreptul național, respectiv a reaprins disputa dintre cele două școli doctrinare, monistă și dualistă. Astfel, în timp ce teoria monistă pledează pentru o subordonare a dreptului național celui internațional, teoria dualistă percepe cele două sisteme ca fiind distincte și independente, efectivitatea normei internaționale în ordinea juridică internă a statului destinatar fiind condiționată de recunoașterea acesteia.

Privit în această paradigmă, principiul aplicării imediate a dreptului Uniunii Europene este un element distinctiv al acestuia ¹⁰, sens în care, așa cum s-a arătat în mod consecvent în literatura de specialitate, dreptul Uniunii Europene ”consacră principiul monist privind relaţiile ce trebuie să existe între (…) [dreptul Uniunii Europene] şi dreptul naţional al statelor membre şi impune acestora din urmă respectarea lui”.¹¹

Aplicarea prioritară a dreptului Uniunii Europene în România este recunoscută la nivel constituțional prin dispozițiile art.148¹² din Constituția României, iar doctrina națională întărește această recunoaștere explicând că ”limitele competenţei de atribuire de care se bucură Comunitatea Europeană rămân, în ultimă instanţă, la latitudinea statelor care au acceptat propriile lor limitări de suveranitate în beneficiul entităţii suprastatale”¹³

În acest context, efectul direct al actelor Uniunii Europene cu forță obligatorie, este adeseori confundat cu noțiunea de aplicabilitate directă a dreptului Uniunii Europene, iar utilizarea uneia sau a alteia dintre cele două noțiuni, nu ar trebui să fie întâmplătoare întrucât acestea sunt similare în plan terminologic dar substanțial diferite în plan conceptual. Astfel, se impun următoarele precizări la nivel conceptual:

• Conceptul de aplicabilitatea directă

Aplicabilitatea directă a normelor comunitare presupune capacitatea acestora de a transcende limitele ordinii juridicii interne ale statelor membre, autorităților naționale revenindu-le obligația să le aplice în mod direct, nemijlocit. Doctrina relevantă a argumentat în acest sens, făcând trimitere la următoarele trei aspecte: ”dreptul Uniunii Europene este integrat în mod firesc în ordinea juridică internă a statelor membre fără a fi necesară vreo formulă specială în acest sens; normele juridice ale Uniunii Europene îşi ocupă locul în ordinea juridică internă, ca drept al Uniunii Europene şi judecătorii naţionali sunt obligaţi să aplice dreptul Uniunii Europene.”¹⁴

Această trăsătură a dreptului Uniunii, deși are un corespondent în plan legislativ, se desprinde și din jurisprudența CJUE, inițial prin hotărârea istorică pronunțată în cauza van Gend en Loos¹⁵ , prin care a statuat limitarea suveranității statelor membre în favoarea constituirii ordini juridice comunitare precum și principiul efectului direct.

• Conceptul de efect direct

Conceptul de efect direct este creația exclusivă a jurisprudenței CJUE și comportă două sensuri, un sens mai larg și unul mai restrâns. Latto sensu cuprinde cerințele pe care trebuie să le îndeplinească norma comunitară pentru a dobândi efect direct, și anume: să fie suficient de clară, precisă și necondiţionată, iar stricto sensu presupune capacitatea normei juridice de a crea drepturi și obligatii în patrimoniul particularilor¹⁶.

Întrucât teoria efectului direct constituie un concept mult disputat, doctrina și jurisprudența CJUE sunt cele care stabilesc diferite tipuri de efect direct în funcție de natura juridică a normei comunitare invocată și a subiecților de drept cărora li se recunoaște această legitimitate, astfel că se pot rețin următoarele:

• efectul direct vertical (ascendent) – persoanele fizice și juridice de drept privat invocă norma comunitară împotriva statului și invers (descendent)

• efectul vertical orizontal – norma comunitară este invocată de particulari în raporturile dintre aceștia.

Totodată, jurisprudența CJUE a consacrat, în funcție de tipul actului comunitar, un efect direct complet (vertical și orizontal ) și un efect direct incomplet (restrâns la efectul direct vertical).

Deși, inițial, teoria efectului direct a dreptului Uniunii Europene, s-a grefat pe legislația primară, respectiv a vizat interpretarea Tratatelor constitutive, jurisprudența CJUE debutând în 1963 cu cauza van Gend en Loos, ulterior, aceasta s-a extins și cu privire la legislația secundară – regulamente, directive și decizii.

• Regulamentele

În plan legislativ, efectul direct al regulamentului este reglementat în mod explicit, prevederile art.288 TFUE articulând că ”Acesta este obligatoriu în toate elementele sale și se aplică direct în fiecare stat membru”. De asemenea, efectul direct al regulamentului a fost afirmat și de instanța europeană în cauza Slaughtered cow, prin care s-a statuat că ”nu se poate accepta ca un stat membru să aplice în manieră incompletă sau selectiv dispoziții ale unui regulament comunitar (…) sau să renunțe unilateral la respectarea obligațiilor instituite prin măsura comunitară.¹⁷

Totodată, Curtea a recunoscut regulamentului un efect direct complet, în cauza Politi S.A.S.¹⁸ împotriva Ministerului de Finanțe al Republicii Italiene, urmată, de cauza Munoz¹⁹ în care a clarificat că regulamentele conferă drepturi particularilor pe care instanțele naționale au obligația să le respecte.

În aceeași linie de gandire, judecătorul comunitar a statuat că adoptarea unei măsuri naționale cu scopul de a da eficiență unui regulament²⁰ sau de a impune sancțiuni necesare care nu au fost prevăzute în regulament ori, în anumite situații, chiar de a lua măsuri naționale de punere în aplicare²¹, nu constituie o încălcare a dreptului Uniunii, câtă vreme această măsură nu alterează sau obstrucționează efectul direct sau natura regulamentului.

• Directivele

Importanța implementării directivei în plan național, este crucială în atingerea politicilor Uniunii Europene în diferite domenii, directiva fiind unul dintre instrumentele principale de armonizare a legislației Uniunii având drept scop coordonarea legislațiilor statelor membre.²²

Spre deosebire de regulamente, directivele nu au o aplicabilitate directă, dispozițiile art.288 TFUE fiind clare în acest sens, rămânând la latitudinea statelor membre să decidă forma și mijloacele necesare pentru transpunerea lor în dreptul intern.

Recunoașterea efectului direct al directivei s-a realizat, în mod gradual, pe cale jurisprudențială, cauzele Van Duyn²³ și, mai târziu, Ratii, fiind de referință sub acest aspect. În acest sens, recunoașterea efectului direct este condiționată de întrunirea următoarelor elemente:

• norma să fie suficient de clară, precisă și necondiționată (în sensul să nu necesite adoptarea unei măsuri naționale de implementare);

• transpunerea s-a efectuat în termen dar în mod defectuos;

• termenul de transpunere al directivei a expirat fără ca directiva să fi fost pusă în aplicare sau actul de transpunere nu a fost adoptat/s-a efectuat în mod defectuos.

Cu toate acestea, în cauza Ratii²⁴ s-a stabilit că efectul direct al directivei nu poate fi decât vertical, așadar statele nu pot invoca dispozițiile unei directive împotriva unei persoane fizice.

• Deciziile

La fel ca și în cazul regulamentului, efectul direct al deciziei este stabilit la nivel normativ, prin dispozițiile art. 288 TFUE, dar, spre deosebire de regulament, fiind acte individuale, incidența efectului direct vizează doar pe destinatarii săi, respectiv statele membre sau particularii.

Problematica efectului direct al deciziilor a fost abordată în jurisprudența comunitară, din perspectiva existenței dreptului particularilor de a invoca deciziile care se adresează statelor membre, în hotărârea Grad²⁵ stabilindu-se că este necesar ca decizia să fie suficient de clară, precisă și necondiționată pentru a se recunoaște un astfel de efect direct vertical.

Pe de altă parte, în cauza Carp, s-a adresat întrebarea în ce măsură particularii pot invoca o decizie ai cărei destinatari sunt statele membre, iar Curtea a considerat că dispozițiile art.288 TFUE sunt lămuritoare, acestea precizând că ”În cazul în care se indică destinatarii, decizia este obligatorie numai pentru aceștia.” Într-o atare situație, doctrina a recunoscut un efect direct orizontal (între particulari) câtă vreme obligația este suficient de clară, precisă și necondiționată.²⁶

În concluzie, aplicarea efectului direct este influențată de diferitele tipuri de instrumente juridice ale Uniunii Europene, ceea ce conduce la apariția unor multiple situații, respectiv: efectul direct necondiţionat şi complet, cu aplicabilitate generală (regulamentele, deciziile şi principiile generale de drept); efectul direct condiţionat şi complet, cu aplicabilitate generală (tratatele de instituire a Comunităţilor Europene/Uniunii Europene şi tratatele internaţionale); efectul direct condiţionat şi restrâns (directivele şi deciziile care se adresează statelor membre).²⁷

Recunoașterea drepturilor particularilor și plasarea lor în ordinea juridică a Uniunii, respectiv sancționarea statelor membre în cazul nerespectării efectului direct, a condus la apariția unei jurisprudențe comunitare complexe, și, totodată, la un sentiment de incertitudine, cu atât mai mult în contextul refuzului Curții europene de a recunoaște directivelor un efect direct orizontal deși doctrina pledează spre recunoașterea acestui efect.

3. Activitatea notarului public și efectul direct al directivelor

În lumina celor enunțate mai sus, ipoteza pe care o avem în vedere este următoarea:

• • O directivă aplicabilă în domeniul notarial nu a fost transpusă în plan intern sau a fost transpusă în mod defectuos iar notarul public este chemat să determine norma aplicabilă instrumentării și soluționării speței. Cum ar trebui să procedeze notarul public? Să aplice legislația națională relevantă în materie sau directiva?

Probabil una dintre cele mai relevante abordări ale CJUE pentru asigurarea efectivității directivelor, în ciuda negării efectului direct orizontal al acestora, a fost stabilirea principiului interpretării armonioase a legii naționale în spiritul directivelor²⁸. În acest sens, cauza Von Colson²⁹ care privea o directivă transpusă defectuos, este creatoarea acestui principiu cunoscut sub sintagma de ”efect indirect”, în cadrul căreia CJUE a opinat că obligația de a lua toate măsurile necesare pentru atingerea rezultatului unei directive, aparține tuturor autorităților statului, inclusiv autorităților jurisdicționale, ca ulterior, în cauza Henkel, să statuteze că această obligație nu se limitează la instanțele naționale, ci cuprinde toate autoritățile chemate să interpreteze legea.³⁰

Totodată, Curtea a precizat că teoria efectului indirect nu presupune ca directiva să întrunească elementele condiție cerute în cazul recunoașterii efectului direct (norma să fie suficient de clară, precisă și necondiționată). Mai mult, conform unei jurisprudențe constante, Curtea a statuat că la expirarea datei de intrare în vigoare a directivei, legislația națională trebuie interpretată în sensul normei comunitare.³¹ Pe de altă parte, în cauza Adeneler,³² s-a argumentat că în cazul unei transpuneri defectuoase a directivei, obligația de interpretare a legislației naționale în conformitate cu directiva, există doar de la data la care expiră termenul de transpunere în plan intern.

Ipoteza enunțată mai sus, nu este una îndepărtată de realitate, dimpotrivă, recent Comisia Europeană a solicitat României transpunerea corectă a celei de-a cincea Directive privind combaterea spălării banilor, ca urmare a faptului că autoritățile române au scutit mai multe categorii de entități corporative și de alte entități juridice de obligația de a-și declara beneficiarii efectivi („beneficiarii reali”) într-un registru central fără ca aceste scutiri să fie prevăzute de Directivă. Potrivit dispozițiilor art. 56 alin. (1) din Legea nr. 129/2019 pentru prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului, cu modificările și completările ulterioare, ”Persoanele juridice supuse obligaţiei de înregistrare în registrul comerţului depun la înmatriculare şi ori de câte ori intervine o modificare o declaraţie privind beneficiarul real al persoanei juridice, în vederea înregistrării în Registrul beneficiarilor reali al societăţilor, cu excepţia regiilor autonome, companiilor şi societăţilor naţionale şi societăţilor deţinute integral sau majoritar de stat”. Aceste dispoziții reprezintă transpunerea în legislația națională a art. 30 alin. (1) din din Directiva (UE) 2015/849, astfel cum a fost modificată prin Directiva (UE) 2018/843, conform cărora ”Statele membre se asigură că entităţilor corporative și altor entităţi juridice înregistrate pe teritoriul lor li se solicită să obţină și să deţină informaţii adecvate, corecte și actualizate cu privire la beneficiarul lor real, inclusiv detaliile intereselor generatoarede beneficii deţinute”. Prin Avizul motivat Comisia Europeană a constatat că ”exceptarea referitoare la societățile deținute integral sau majoritar de stat nu este conformă cu articolul 30 din Directiva (UE) 2015/849, astfel cum a fost modificat prin articolul 1 punctul 15 din Directiva(UE) 2018/843”.

În avizul motivat transmis României, se reiterează că ” Lacunele legislative dintr-un stat membru afectează UE în ansamblul său. Din acest motiv, normele UE trebuie puse în aplicare și aplicarea lor trebuie supravegheată în mod eficient, pentru a se combate criminalitatea și a se asigura protecția sistemului nostru financiar”³³.

Întorcându-ne la activitatea notarială, astfel cum este reglementată de Legea notarilor publici și a activității notariale nr.36/1995, este important să se rețină că aceasta presupune o activitate jurisdicțională necontencioasă³⁴. Așadar, se poate afirma că activitatea notarială nu se circumscrie noțiunii de autoritate jurisdicțională în înțelesul jurisprudenței comunitare mai sus amintite, și, pe cale de consecință, notarului public nu îi revine obligația de cercetare a cadrului legislativ național în vederea stabilirii concordanței acestuia cu dispozițiile directivei, ci judecătorului național. Mai mult decat atât, jurisprudența CJUE a statutat că statul membru nu are dreptul de a invoca netranspunerea directivei față de particulari.³⁵

Pe de altă parte, dispozițiile art.8 din Legea nr.36/1995, instituie obligația notarului public de consiliere a părților, iar ”informațiile oferite trebuie să fie utile și să pornească de la efectele juridice obișnuite și previzibile pentru actul juridic civil proiectat, fără a sublinia ipoteze ori riscuri neverosimile”³⁶ Or, cel puțin din perspectiva acestei obligații de consiliere, s-ar putea considera că notarul public ar trebui să cerceteze și să se asigure de coordonarea legislației interne cu legislația comunitară, respectiv cu directivele Uniunii.

Determinarea normei aplicabile se prefigurează a fi însă un proces complex și plin de incertitudini, care presupune o analiză pe mai multe coordonate, ce constă în identificarea inadvertențelor dintre legislația națională în materie (fiind insuficientă doar analiza unei singure norme) și dispozițiile directivei precum și în anticiparea unei interpretări a instanței naționale în sensul celor opinate, aspect ce ar situa activitatea notarului într-o poziție de risc, periclitând rolul său de garant al siguranței actului de justiție.

Andreea Duican, notar public

---