Între spațiul construit și circuitul civil. Geometria invizibilă a orașului, prin ochii notarului public
Iunie 2026

Raluca CHELARU, notar public

„Din bube, mucegaiuri și noroi

Iscat-am frumuseți și prețuri noi.”

„Testament”, al lui Tudor Arghezi, publicat în anul 1927 în volumul „Cuvinte potrivite”, evocă faptul că orice aspect al realității, fie el frumos sau urât, se transformă în material estetic.

Orașul contemporan nu este rezultatul unei creații perfecte și uniforme. El poartă urmele tuturor epocilor prin care a trecut: dezvoltări spontane, demolări, reconstrucții, erori de planificare, transformări sociale și economice. Din straturi succesive de intervenții, uneori contestabile sau chiar traumatice, se naște identitatea urbană actuală.

Asemenea poetului care transformă „noroiul” în creație, comunitățile transformă experiențele trecutului în patrimoniu, memorie și identitate urbană.

Nu întâmplător, poezia lui Arghezi poartă titlul „Testament”. Dincolo de sensul său juridic, testamentul reprezintă o transmitere a unei moșteniri către generațiile viitoare. În mod similar, fiecare generație lasă următoarei propriul său „testament urban”: străzi, piețe, clădiri, reguli și valori care modelează spațiul construit.

1. Urbanismul, construcțiile și notarul public

Orașele nu sunt opere statice, concepute și realizate dintr-o singură mișcare creatoare. Ele reprezintă organisme vii, aflate într-o permanentă transformare, în care armonia urbană se construiește adesea pornind de la situații imperfecte: construcții edificate fără autorizație, modificări succesive ale imobilelor, neconcordanțe între situația faptică și cea scriptică, extinderi realizate în etape diferite sau documentații tehnice incomplete. Ceea ce apare inițial ca dezordine urbanistică poate fi, prin intervenția normelor juridice și a procedurilor administrative, integrat într-o ordine superioară, aptă să asigure siguranța construcțiilor, protecția interesului public și dezvoltarea coerentă a localităților. „Estetica urâtului” și concepția că frumusețea și valoarea pot apărea din cele mai întunecate și imunde condiții le putem extinde și în urbanism.

În acest context, reglementările privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, certificatul de urbanism, recepția la terminarea lucrărilor, certificatul de atestare a edificării și înscrierea construcțiilor în cartea funciară reprezintă instrumentele prin care realitatea construită este reconciliată cu exigențele legii. Urbanismul nu urmărește doar prevenirea dezordinii, ci și capacitatea de a o înțelege, evalua și integra atunci când aceasta poate fi adusă în limitele legalității și ale interesului general.

Din această perspectivă, activitatea notarului public ocupă o poziție aparte. Notarul nu este arhitectul orașului, dar este unul dintre gardienii memoriei sale juridice.

Există, poate, o anumită poezie discretă în această misiune. În spatele planurilor, autorizațiilor, recepțiilor și înscrierilor de carte funciară se află viețile oamenilor, speranțele lor și dorința firească de a construi ceva durabil.

Dar notarul public este cel care veghează la legalitatea construirii și la armonia orașelor?

Notarul ajunge să fie confruntat cu o multitudine de reglementări care, la prima vedere, par să aparțină altor domenii: urbanism, cadastru, construcții, protecția patrimoniului sau mediu.

Orașul contemporan este rezultatul unei legislații extrem de complexe, aflate într-o continuă transformare. A pretinde notarului să cunoască în detaliu toate aceste norme poate părea echivalent cu a-i cere să fie, simultan, jurist, urbanist, arhitect și administrator public.

Notarul nu verifică și nu trebuie să verifice legalitatea construcției în locul autorităților competente, ci doar să verifice existența acelor acte și proceduri prin care statul a constatat sau a recunoscut această legalitate.

Poate că adevărata provocare a profesiei notariale constă tocmai în această poziție de frontieră. Notarul se află la intersecția dintre drept și realitate, dintre document și faptă, dintre orașul construit și orașul reglementat.

2. O scurtă istorie a urbanismului în România. Contează istoria?

Urbanismul românesc s-a dezvoltat relativ târziu ca disciplină autonomă, la începutul secolului al XX-lea, pe fondul modernizării accelerate a orașelor și al influenței modelelor occidentale. Dacă până la sfârșitul secolului al XIX-lea dezvoltarea urbană era reglementată mai ales prin norme edilitare și planuri locale, după 1900 apar primele preocupări sistematice privind organizarea și planificarea orașelor¹.

Perioada de început (1900–1918)

Primele concepte moderne de urbanism sunt asociate cu activitatea inginerului și urbanistului român Cincinat Sfințescu, considerat „părintele urbanismului românesc”. Acesta a elaborat primele studii științifice privind dezvoltarea Bucureștiului și a publicat primul tratat românesc de urbanism, contribuind decisiv la profesionalizarea domeniului².

Perioada interbelică (1918–1945)

După Marea Unire din 1918, urbanismul devine un instrument esențial pentru integrarea și modernizarea teritoriului național. Sunt elaborate primele planuri de sistematizare pentru marile orașe, iar Bucureștiul beneficiază de studii și planuri directoare care urmăresc dezvoltarea infrastructurii, extinderea cartierelor și organizarea funcțiunilor urbane. În această perioadă, se consolidează profesia de urbanist și apar instituții specializate în planificarea urbană³.

Perioada comunistă (1945–1989)

După instaurarea regimului comunist, urbanismul devine un instrument al planificării centralizate⁴. În anii 1950 și 1960, accentul este pus pe reconstrucția postbelică, industrializare și construirea de noi cartiere de locuințe colective.

Începând cu anii 1970, politica de „sistematizare” promovată de regimul lui Nicolae Ceaușescu capătă o amploare fără precedent. Prin Legea sistematizării din 1974, statul urmărea reorganizarea orașelor și satelor, reducerea diferențelor dintre mediul urban și rural și crearea unei structuri teritoriale conforme ideologiei socialiste. În practică, aceasta a condus la demolarea unor cartiere istorice, construirea masivă de blocuri de locuințe și transformarea radicală a numeroase localități.

Perioada postcomunistă (după 1990)

După anul 1989, conceptul de sistematizare este abandonat, iar urbanismul românesc se aliniază treptat principiilor europene ale dezvoltării durabile și ale protecției patrimoniului. Sunt introduse instrumentele actuale de planificare urbană – Planul Urbanistic General (PUG), Planul Urbanistic Zonal (PUZ) și Planul Urbanistic de Detaliu (PUD) – care reglementează dezvoltarea localităților și utilizarea terenurilor. Accentul se mută de la planificarea centralizată la dezvoltarea locală, participarea publicului și protecția mediului construit⁵.

De ce contează istoria? Orașele nu se nasc, ci devin.

Istoria urbanismului demonstrează că orașele nu sunt rezultatul unor proiecte perfecte, ci al unor acumulări succesive de decizii, erori, demolări, reconstrucții și transformări. Revenim la perspectiva „esteticii urâtului”: trecutul ne arată că valoarea și frumusețea nu se nasc întotdeauna din ordine și armonie, ci pot apărea și din experiențele traumatice ale unei comunități. Cartierele demolate, intervențiile urbanistice contestate sau construcțiile ridicate sub imperiul unor ideologii trecătoare fac astăzi parte din memoria orașului și contribuie la identitatea sa.

În același timp, istoria urbanismului explică existența și rațiunea reglementărilor actuale în materia construcțiilor și amenajării teritoriului. Instrumente precum Planul Urbanistic General, Planul Urbanistic Zonal, autorizația de construire sau procedurile de recepție nu reprezintă simple formalități administrative, ci rezultatul unei experiențe istorice îndelungate, marcate de încercarea de a găsi un echilibru între interesul privat și interesul public. Chiar dacă notarul public nu este urbanist, arhitect sau inginer și, în mod firesc, nu ar trebui să suporte întreaga povară a unor verificări profund tehnice, el se confruntă inevitabil cu consecințele juridice ale acestor reglementări atunci când construcțiile intră în circuitul civil. De aceea, cunoașterea evoluției istorice a urbanismului nu reprezintă doar un exercițiu cultural, ci și o modalitate de a înțelege sensul normelor pe care practica notarială este chemată, direct sau indirect, să le aplice și să le valorifice.

I. De la intenție, la construcție. Actele administrative cele mai întâlnite în materia urbanismului și a autorizării construcțiilor

Pentru scopul prezentei cercetări, menționăm că principalele acte normative analizate sunt următoarele:

• Legea nr. 287/2009 privind Codul civil („Codul civil”);

• Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996 („Legea nr. 7/1996”);

• Regulamentul de recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, din 08.02.2023, aprobat prin Ordinul directorului general al Agenţiei Naţionale de Cadastru şi Publicitate Imobiliară nr. 600/2023 („Regulamentul de recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară”);

• Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii („Legea nr. 50/1991”);

• Norma metodologică de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobată prin Ordinul 839/2009 („Norma metodologică de aplicare a Legii nr. 50/1991”);

• Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul („Legea nr. 350/2001”);

• Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii („Legea nr. 10/1995”);

• Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 („Legea nr. 554/2004”);

• Legea notarilor publici şi a activităţii notariale nr. 36/1995 („Legea nr. 36/1995”);

• Regulamentul privind recepţia construcţiilor din 18.05.2017, aprobat prin Hotărârea de Guvern nr. 273/1994, astfel cum aceasta a fost modificată („Regulamentul privind recepţia construcţiilor”);

• Legea nr. 372/2005 privind performanţa energetică a clădirilor („Legea nr. 372/2005”);

• Legea nr. 207/2025 pentru modificarea art. 22 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, precum şi pentru completarea art. 26 din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996 („Legea nr. 207/2025”);

• Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 7/2026 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi pentru adoptarea unor măsuri pentru creşterea capacităţii financiare a unităţilor administrativ-teritoriale („O.U.G. nr. 7/2026”).

1. Certificatul de urbanism

Certificatul de urbanism este reglementat de Legea nr. 50/1991 și de Legea nr. 350/2001.

Informațiile care privesc regimul juridic al imobilului, conținute de certificatul de urbanism, se referă, conform art. 31 din Legea nr. 350/2001, printre altele, la:

1. regimul juridic al imobilului – dreptul de proprietate asupra imobilului şi servituţile de utilitate publică de care imobilul este grevat; situarea imobilului – teren şi/sau construcţiile aferente – în intravilan sau extravilan; prevederi ale documentaţiilor de urbanism care instituie un regim special asupra imobilului – zone protejate, interdicţii definitive sau temporare de construire -, dacă acesta este înscris în Lista cuprinzând monumentele istorice din România şi asupra căruia, în cazul vânzării, este necesară exercitarea dreptului de preempţiune a statului potrivit legii, precum şi altele prevăzute de lege. Informaţiile privind dreptul de proprietate şi dezmembrările acestuia sunt, potrivit legii, preluate din cartea funciară, conform extrasului de carte funciară pentru informare;

2. regimul economic al imobilului – folosinţa actuală, extrasul din regulamentul local de urbanism aferent planului urbanistic în vigoare la data emiterii, privind funcţiuni permise sau interzise, reglementări fiscale specifice localităţii sau zonei;

3. regimul tehnic al imobilului – extras din regulamentul local aferent documentaţiei de urbanism aprobate, în vigoare, cu precizarea documentaţiei de urbanism în vigoare la data emiterii, a numărului hotărârii de aprobare şi, după caz, a perioadei de valabilitate, a procentului de ocupare a terenului, a coeficientului de utilizare a terenului, a dimensiunilor minime şi maxime ale parcelelor, a echipării cu utilităţi, a edificabilului admis pe parcelă, a circulaţiilor şi accesurilor pietonale şi auto, a parcajelor necesare, a alinierii terenului şi a construcţiilor faţă de străzile adiacente terenului, a înălţimii minime şi maxime admise.

Din punct de vedere istoric⁶, s-a reținut⁷ că certificatul de urbanism s-a născut din practica potrivit căreia, cu ocazia vânzărilor imobiliare, se solicita administrației să comunice natura și conținutul servituților de urbanism aplicabile imobilului care forma obiectul tranzacției. Răspunsul autorității se concretiza inițial într-o simplă notă cu caracter de informare, dar care treptat și-a consolidat statutul juridic, mai ales în privința rolului și consecințelor produse.

1.1. Tipuri de certificate de urbanism

Din prevederile legale în materie, respectiv art. 29 și urm. din Legea nr. 350/2001 și art. 6 și urm. din Legea nr. 50/1991, se deduce existența a două tipuri de certificate de urbanism.

Astfel, primul tip de certificat de urbanism ar fi cel neutru, facultativ, de pură informare. Spre exemplu, în cazul vânzării sau cumpărării de imobile, oricare dintre părţile actului juridic are posibilitatea de a solicita emiterea certificatului de urbanism, potrivit art. 29 alin. (2), teza II, din Legea nr. 350/2001.

Al doilea tip de certificat este cel preoperațional, cu caracter obligatoriu, și care reprezintă regula. Certificatul de urbanism ar fi obligatoriu:

1. pentru adjudecarea prin licitaţie a lucrărilor de proiectare şi de execuţie a lucrărilor publice⁸;

2. pentru întocmirea documentaţiilor cadastrale de dezmembrare a terenurilor situate în intravilanul localităţilor, în cel puţin 3 parcele, atunci când operaţiunile respective au ca obiect realizarea de lucrări de construcţii şi de infrastructură⁹;

3. pentru comasarea, respectiv dezmembrarea terenurilor din/în cel puţin 3 parcele¹⁰;

4. pentru împărţeli ori comasări de parcele solicitate în scopul realizării de lucrări de construcţii şi de infrastructură¹¹;

5. pentru constituirea unei servituţi de trecere cu privire la un imobil¹².

Atunci când certificatul de urbanism este facultativ potrivit legii, nu există nicio obligație a notarului public de a-l solicita, însă, ca bună practică, ar putea recomanda părților să îl obțină sau să includă o clauză contractuală prin care părțile își asumă nesolicitarea lui.

Când, în schimb, certificatul de urbanism este obligatoriu potrivit legii, desigur că notarul public îl va solicita în consecință.

1.2. Problematica certificatelor de urbanism pentru dezmembrare sau alipire

Este interesantă distincția făcută de cele două legi concurente – Legea nr. 50/1991, respectiv Legea nr. 350/2001, în ceea ce privește dezmembrarea terenurilor.

Legea nr. 350/2001 vorbește numai de terenuri intravilane și de o condiție cumulativă: să rezulte 3 parcele și dezmembrarea să se realizeze în scop de construire. În acest caz, certificatul de urbanism devine obligatoriu, însă nu pentru actul notarial propriu-zis, ci pentru însăși documentația cadastrală.

În schimb, formularea Legii nr. 50/1991 este mai generală, menționându-se că certificatul de urbanism este obligatoriu în două situații: (i) pentru comasarea, respectiv dezmembrarea terenurilor din/în cel puţin 3 parcele și (ii) pentru împărţeli ori comasări de parcele solicitate în scopul realizării de lucrări de construcţii şi de infrastructură (deci și pentru 2 parcele).

S-a apreciat¹³, spre exemplu, că, întrucât scopul este un element de ordin subiectiv, acesta trebuie exprimat de către părțile actului juridic:

• fie în mod direct, în cuprinsul actului notarial, sau printr-o declarație separată pe proprie răspundere din care să rezulte că operațiunile nu sunt efectuate în scopul realizării de lucrări de construcții și/sau de lucrări de infrastructură. S-a statuat¹⁴ că declarația părții se referă exclusiv la scopul încheierii actului notarial de alipire/dezmembrare, fără a avea relevanță atitudinea ulterioară a părților. Considerăm că o astfel de interpretare, deși nu este total la adăpost de critici, ar trebui să fie validă;

• fie în mod indirect, prin anexarea certificatului de urbanism.

Revenind, deși Legea nr. 50/1991 nu o prevede expres, considerăm că certificatul de urbanism ar trebui obținut pentru scopul pregătirii documentației cadastrale. Astfel, certificatul de urbanism emis ulterior întocmirii documentației cadastrale, dar anterior încheierii actului autentic de dezmembrare sau alipire, poate fi considerat apt să fundamenteze actul juridic, deși această succesiune a operațiunilor nu este, din perspectivă juridică, pe deplin lipsită de controverse.

1.3. Problematica certificatelor de urbanism pentru dreptul de servitute (și nu pentru dreptul de trecere)

Potrivit art. 6 alin. (6) lit. c), al treilea punct, din Legea nr. 50/1991, certificatul de urbanism este obligatoriu pentru constituirea unei servituţi de trecere cu privire la un imobil.

Fără a insista asupra problematicii naturii juridice și a modurilor de constituire a servituților de trecere, ne vom limita analiza la dreptul de trecere reglementat de art. 617 și urm. din Codul civil, având în vedere specificul și autonomia regimului său juridic.

Prevederile art. 617-620 din Codul civil reglementează dreptul de trecere al proprietarului fondului care nu are acces la calea publică, ceea ce corespunde servituţii legale de trecere, reglementate de art. 616-619 din vechiul Cod civil. Ori de câte ori locul are ieşire la calea publică pe un drum, care în anumite împrejurări este impracticabil, dar care poate deveni practicabil cu oarecare cheltuieli, dispoziţiile invocate nu-şi găsesc aplicarea¹⁵.

Dreptul de trecere reglementat de art. 617 și urm. din Codul civil reprezintă o limită legală a dreptului de proprietate, și nu un drept real de servitute. Dreptul de trecere limitează dreptul de proprietate al proprietarului terenului pe care se va deschide calea de acces, în atributul folosinţei¹⁶.

Considerăm că simpla încheiere a unei convenții, pentru reglementarea dreptului de trecere, nu transformă respectiva convenție într-o servitute. Or, în lipsa constituirii unei servituți – drept real asupra imobilului, obligația obținerii certificatului de urbanism apare, în opinia noastră, ca nenecesară.

În jurisprudența recentă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, s-a reținut că, spre deosebire de servitute, dreptul de trecere răspunde unei nevoi actuale a proprietarului fondului dominant, determinate de lipsa accesului la calea publică şi nu unei nevoi viitoare, incerte, impuse de conferirea unei alte destinaţii, prin schimbarea regimului juridic, economic sau tehnic al fondul dominant¹⁷.

Această orientare a Înaltei Curți de Casație și Justiție considerăm că întărește teza potrivit căreia dreptul de trecere prevăzut de art. 617 din Codul civil reprezintă un instrument destinat remedierii unei situații de fapt actuale – lipsa accesului la calea publică – și nu un mecanism prin care se pregătește o viitoare schimbare a destinației ori a regimului juridic, economic sau tehnic al fondului dominant.

În consecință, apreciem că încheierea unei convenții care urmărește exclusiv reglementarea exercitării dreptului de trecere nu este condiționată de obținerea prealabilă a unui certificat de urbanism.

2. Autorizația de construire

Potrivit art. 1 alin. (1) din Legea nr. 50/1991: „Executarea lucrărilor de construcţii este permisă numai pe baza unei autorizaţii de construire (…)”, iar, conform art. 2 alin. (1) din aceeași lege, „Autorizaţia de construire constituie actul final de autoritate al administraţiei publice locale pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor de construcţii corespunzător măsurilor prevăzute de lege referitoare la amplasarea, conceperea, realizarea, exploatarea şi postutilizarea construcţiilor”.

Din perspectiva regimului administrativ clasic, autorizaţia de construire s-a apreciat¹⁸ că este o autorizaţie simplă, punctuală (referitoare la o anumită operaţie) şi reglementată. Este o autorizaţie administrativă simplă, întrucât obiectivul său unic este acela de a controla activitatea reglementată şi a-i defini limitele concrete. Ca act administrativ punctual, pentru o operaţiune determinată nu creează o legătură stabilă între administraţia publică care o emite şi subiectul care îl primeşte, toate efectele sale concentrându-se asupra activităţii la care se referă şi epuizându-se odată cu realizarea acesteia.

2.1. Caracterele autorizației de construire

Ca act administrativ de urbanism, autorizaţia de construire prezintă o serie de caracteristici care o individualizează în raport cu celelalte categorii de acte administrative şi o delimitează de certificatul de urbanism. S-a apreciat că este vorba de caracterul real, de universalitate şi generalitate, exclusiv şi irevocabil¹⁹.

În ceea ce privește caracterul real, autorizația de construire nu este emisă în considerarea persoanei fizice sau juridice care îi va fi titular, ci în raport cu regimul juridic și urbanistic aplicabil terenului vizat, precum și cu caracteristicile proiectului de construire propus. Prin natura sa, aceasta are un caracter real (in rem), fiind atașată imobilului, și nu persoanei beneficiarului. În consecință, pe durata valabilității sale și cu respectarea condițiilor în care a fost emisă, autorizația poate fi transmisă unui nou titular fără a fi necesară reluarea procedurii administrative de analiză și verificare de către autoritatea competentă.

Mai departe, autorizaţia de construire este cerută în toate localităţile în cazul edificării construcţiilor (ceea ce determină caracterul său general) şi priveşte întreaga gamă de solicitanţi, toate persoanele fizice sau juridice îndreptăţite (caracterul universal).

Caracterul exclusiv al autorizației de construire înseamnă că aceasta este singurul act administrativ care conferă dreptul de a executa lucrările de construire, chiar dacă emiterea sa este condiționată de obținerea prealabilă a numeroase avize, acorduri și autorizații sectoriale. Cu alte cuvinte, certificatul de urbanism, avizul de mediu, avizul ISU, avizele de utilități, avizul Ministerului Culturii etc. nu autorizează prin ele însele executarea lucrărilor. Aceste acte au un rol pregătitor, consultativ sau conform, fiind integrate în procedura de autorizare. Numai autorizația de construire reprezintă actul administrativ final care permite începerea legală a lucrărilor.

Caracterul irevocabil al autorizației de construire derivă din faptul că aceasta conferă titularului un drept concret de a realiza lucrările autorizate, iar, odată ce titularul începe executarea acestora, actul administrativ intră în circuitul civil și își produce efectele juridice. În această situație, autoritatea emitentă nu mai poate reveni asupra propriei decizii prin revocare, întrucât drepturile conferite beneficiarului au început deja să fie exercitate.

Acest principiu este reținut și în art. 1 alin. (6), teza I, din Legea nr. 554/2004, conform căruia: „Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice”.

Nu în ultimul rând, ca expresie a principiului participării efective și timpurii a publicului la procedura de autorizare a construcțiilor, precum și a garantării accesului la justiție în această materie, art. 7 alin. (21) din Legea nr. 50/1991 consacră în mod expres caracterul public al autorizației de construire și al documentelor anexate acesteia.

Notarul public are un rol determinant în analiza legalității titlurilor de proprietate. Titlul de proprietate asupra unui teren este mai facil și mai „previzibil” de determinat. Cu toate acestea, nu degeaba literatura de specialitate, face referire la așa-zisa probation diabolica, întrucât s-a remarcat, de-a lungul timpului, o imposibilitate practică a titularului unui drept de a demonstra validitatea neîntreruptă a tuturor transmisiunilor juridice succesive până la dobânditorul originar²⁰. Astfel cum autorul a reținut în mod corect, dificultățile probei dreptului de proprietate în materie imobiliară sunt legate și de carențele sistemelor de publicitate imobiliară.

Prin comparație, titlul de proprietate asupra unei construcții poate să fie la fel de (sau poate chiar mai) anevoios de verificat. Pornind de la autorizația de construire, continuând cu procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor și culminând cu certificatul de atestare a edificării, procesul de autorizare este unul complex și tehnic. Însă faptul că este complex și tehnic nu limitează importanța juridică a acestor documente, întrucât ele, însumate, reprezintă (sau nu) un titlu de proprietate valabil. Un soi de probatio diabolica și aici.

Fără a ne propune să tratăm exhaustiv multitudinea de probleme în verificarea legalității unei construcții, vom menționa, în cele ce urmează, doar câteva aspecte practice.

Până la această analiză concretă, aducem în discuție decizia nr. 7294 din data de 26.11.2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, Secția I civilă²¹. Instanța supremă a reținut că, dacă dobândirea dreptului de proprietate are loc fără respectarea condiţiilor prevăzute de lege, precum şi în cazul în care exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate trebuie să suporte sancţiunile stabilite de lege fără a putea invoca principiul constituţional al ocrotirii proprietăţii. În alţi termeni, dobândirea ilegală a unei proprietăţi nu poate fi convertită într-un titlu – pe nicio cale, inclusiv judecătorească – şi nici nu poate asigura beneficiarului ei garanţiile legale prevăzute pentru aceasta în reglementările interne şi internaţionale.

Revenim și expunem câteva aspecte relevante ce pot deveni problematice:

2.2. Problematica transferului autorizației de construire odată cu dreptul de proprietate asupra terenului

Așa cum am arătat anterior, autorizația de construire are caracter real (in rem), fiind atașată imobilului, și nu titularului său. De aceea, în limitele valabilității sale și cu respectarea condițiilor inițiale de emitere, aceasta poate fi transmisă unui nou beneficiar fără reluarea procedurii administrative de autorizare.

În literatura de specialitate²² s-a remarcat că, într-o asemenea situație, autoritatea se limitează la constatarea schimbării titularului și la efectuarea acesteia printr-o simplă rectificare materială a actului administrativ. De asemenea, s-a precizat că transferul va lua forma unei hotărâri de modificare formală a actului administrativ iniţial, care trebuie să fie expresă şi să se bazeze pe acordul dintre fostul şi actualul titular al autorizaţiei de construire.

Dacă am adera la opinia autorului, ar însemna ca, de fiecare dată când se înstrăinează un teren pentru care s-a eliberat o autorizație de construire, actul de înstrăinare să prevadă expres acordul părților de transfer al autorizației și ulterior, în baza acestui acord, să se opereze rectificarea formală a titularului în cuprinsul autorizației de construire.

Deși în practica notarială se obișnuiește să se precizeze expres în cuprinsul actelor translative de proprietate că părțile sunt de acord cu transferul autorizației de construire, considerăm că o astfel de cerință nu este impusă de legislație.

Astfel, suntem de părere că opinia exprimată este corectă și corespunde exigențelor în materie administrativă, însă ar trebui cel puțin nuanțată. Aceasta, deoarece prevederile art. 7 alin. (14) din Legea nr. 50/1991 sunt clare: „Valabilitatea autorizaţiei se menţine în cazul schimbării investitorului, înaintea finalizării lucrărilor, cu condiţia respectării prevederilor acesteia şi a înscrierii în cartea funciară a modificărilor intervenite cu privire la drepturile reale imobiliare”. Din cuprinsul reglementării rezultă că singura cerință formală ar fi înscrierea noului titular în cartea funciară și că menținerea valabilității autorizației operează în temeiul legii, nefiind necesar un acord expres în acest sens și nicidecum o „rectificare” materială a cuprinsului autorizației de construire.

În orice caz, pentru bună practică, notarul public ar putea avea în vedere să menționeze expres în actul translativ de proprietate că se transferă și autorizația de construire și eventual să pună în vedere părților că se pot adresa autorității competente în vederea schimbării formale a titularului.

2.3. Problematica extinderii unei construcții

Uneori, în practică, autorizațiile de construire emise pentru scopul extinderii unei construcții nu prevăd expres acest obiectiv, ci conțin mai degrabă mențiuni de tipul „recompartimentări spații”, „modificări interioare”. La o primă vedere, autorizația de construire nu ar părea – pe bună dreptate – în regulă, ceea ce ar însemna că lucrările respective ar putea fi nelegale. Într-un astfel de caz, când se suspectează că autorizația de construire nu ar fi suficientă pentru lucrările realizate, se poate solicita și documentația tehnică ce a stat la baza emiterii autorizației de construire.

Documentaţia tehnică pentru autorizarea executării lucrărilor de construire – D.T.A.C. prezintă o importanță deosebită pentru finalitatea autorizației de construire. Dacă formularea autorizației de construire poate să fie mai generală sau mai vagă, D.T.A.C. întotdeauna va fi extrem de precisă.

Conform Anexei nr. 1 la Legea nr. 50/1991, D.T.A.C. detaliază, printre altele, suprafeţele – construită desfăşurată, construită la sol şi utilă; înălţimile clădirilor şi numărul de niveluri; volumul construcţiilor; procentul de ocupare a terenului – P.O.T.; coeficientul de utilizare a terenului – C.U.T. Aceste elemente nu sunt reluate în autorizația de construire.

Dincolo de considerentele juridice expuse, aprecierea conformității unei anumite soluții tehnice sau urbanistice revine, în mod firesc, specialistului în urbanism și arhitectură. Specialistul va confirma conformitatea construcției cu documentația tehnică aferentă autorizației de construire. Desigur, un astfel de due diligence tehnic și urbanistic nu este foarte simplu de realizat în practică, mai ales de către persoane care nu au o astfel de pregătire.

2.4. Problematica conformității autorizației de construire cu procesul-verbal de recepție, însă nu și cu realitatea faptică

Faptul că procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor confirmă că lucrările au fost realizate cu respectarea integrală a autorizației de construire nu este întotdeauna o garanție că situația reală din teren este cea autorizată.

Notarul public nu poate face altceva decât să verifice că situația din acte corespunde cu situația înscrisă la cartea funciară.

Orice discrepanță declarată de părți cu privire la construcțiile edificate față de documentele de autorizare va putea fi cuprinsă ca atare în contractul încheiat între părți, cu rezultatul asumării unor potențiale consecințe de către dobânditor, în măsura în care acestea nu sunt incompatibile cu drepturile transmise.

Considerăm că obiectul transferului nu va putea fi altceva decât construcția astfel cum aceasta a fost autorizată, recepționată și înscrisă la cartea funciară (și nu o construcție într-o altă stare declarată de părți).

2.5. Problematica schimbării de destinație

Potrivit Anexei nr. 1 la Legea nr. 50/1991, în înţelesul prevederilor art. 3, este necesară emiterea unei autorizaţii de construire în situaţia în care pentru realizarea schimbării de destinaţie a spaţiilor sunt necesare lucrări de construcţii pentru care legea prevede emiterea autorizaţiei de construire.

Ca atare, dacă se schimbă destinația unui pod în mansardă, însă fără să se realizeze lucrări efective, nu va fi necesară emiterea unei autorizații de construire.

În același sens sunt și prevederile art. 11 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 50/1991, conform cărora: „Se pot executa fără autorizaţie de construire/desfiinţare următoarele lucrări care nu modifică structura de rezistenţă şi/sau aspectul arhitectural al construcţiilor, cu excepţia cazurilor în care acestea se execută la categoriile de construcţii prevăzute la art. 3 alin. (1) lit. b): […] o) schimbarea de destinaţie, numai în situaţia în care pentru realizarea acesteia nu sunt necesare lucrări de construire/desfiinţare pentru care legea prevede emiterea autorizaţiei de construire/desfiinţare, cu încadrarea în prevederile documentaţiilor de urbanism aprobate”.

Așadar, atâta timp cât documentațiile de urbanism aprobate pentru zona respectivă sunt respectate prin schimbarea destinației și nu se execută lucrări de construire/desființare, nu va fi necesară emiterea unei autorizații de construire pentru schimbarea de destinație.

De asemenea, potrivit art. 32 alin. (4) din Legea nr. 350/2001: „Pentru lucrări la construcţiile existente (reparaţii, consolidări, schimbări de destinaţie a spaţiilor interioare etc.), dacă prin acestea nu se aduc clădirilor modificări de natură urbanistică ori dacă noua funcţiune este compatibilă cu reglementările urbanistice ale zonei, nu este necesară întocmirea unui plan urbanistic zonal (P.U.Z.) ori de detaliu (P.U.D.), după caz”.

În practică, pentru schimbarea de destinație, se solicită autorității competente să emită un certificat de urbanism pentru acest scop. Certificatul de urbanism va indica dacă este necesar sau nu să se obțină autorizație de construire și dacă sunt necesare avize sau acorduri pentru respectiva schimbare de destinație (cum ar fi un acord de la asociația de proprietari, de la proprietarii imediat învecinați etc.).

Spre exemplu, punctul 2.5.6 din Anexa nr.1 la Legea nr. 50/1991 prevede expres că: „Acordul asociaţiei de proprietari conform prevederilor legale în vigoare, exprimat în formă autentică, pentru construcţiile noi, amplasate adiacent construcţiilor existente sau în imediata lor vecinătate – şi numai dacă sunt necesare măsuri de intervenţie pentru protejarea acestora -, pentru lucrări de construcţii necesare în vederea schimbării destinaţiei în clădiri existente, precum şi în cazul amplasării de construcţii cu altă destinaţie decât cea a clădirilor învecinate”. Deși textul vizează lucrările de construire pentru schimbarea de destinație, în practică, au existat situații în care autoritățile au solicitat astfel de acorduri și atunci când petentul realiza doar o schimbare formală de destinație.

Așadar, considerăm că, pentru a se stabili legalitatea schimbării de destinație a unei construcții, trebuie să se verifice fie autorizația de construire obținută pentru acest scop, fie certificatul de urbanism care să prevadă expres că nu este necesară autorizația de construire (sau măcar o „negație” din partea autorității competente).

O simplă declarație autentică a proprietarului de schimbare a destinației nu ar putea să fie suficientă per se pentru înscrierea în cartea funciară a noii destinații. Cu toate acestea, dacă pe fond sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru schimbarea de destinație fără obținerea unei autorizații de construire, considerăm că riscurile sunt mai degrabă teoretice și îndepărtate.

2.6. Problematica proceselor-verbale de recepție emise fără branșamente definitive la utilități

Conform art. 27 lit. g) din Legea nr. 10/1995, darea în folosinţă a construcţiei se poate face numai după admiterea recepţiei la terminarea lucrărilor şi punerea în funcţiune a branşamentelor autorizate şi definitive la reţelele de utilităţi publice ale infrastructurii edilitare, conform specificului construcţiei respective, atât în cazul investiţiilor noi, cât şi în cazul intervenţiilor la construcţiile existente care nu au fost utilizate pe timpul execuţiei lucrărilor de construcţii, preluarea acesteia şi obţinerea autorizaţiilor potrivit legii, cu excepţia cazului în care lucrările de construcţii privesc infrastructura fizică necesară susţinerii reţelelor de comunicaţii electronice pentru care nu este necesară emiterea autorizaţiei de construire sau desfiinţare.

Conform art. 22 din Legea nr. 10/1995, investitorii, persoane fizice sau juridice care finanţează şi realizează investiţii sau intervenţii la construcţiile existente, în sensul legii, precum şi cei care dezvoltă proiecte imobiliare de tip condominii sau locuinţe individuale în vederea înstrăinării (definiți de lege ca „dezvoltatori”) au o serie de obligaţii referitoare la calitatea construcţiilor.

De interes este obligația de la lit. f), de efectuare a recepţiei la terminarea lucrărilor de construire pentru lucrările prevăzute în autorizaţia de construire numai împreună cu recepţia la terminarea lucrărilor branşamentelor la infrastructura tehnico-edilitară aferente ansamblurilor de locuinţe individuale şi colective, construcţiilor de utilitate publică şi căilor de acces.

Pe cale de consecință, anterior încheierii contractelor de vânzare cu cumpărătorii finali, este obligatorie recepționarea branșamentelor la infrastructura tehnico-edilitară, construcţiilor de utilitate publică şi căilor de acces, iar predarea se poate face numai după punerea în funcţiune a branşamentelor autorizate şi definitive la reţelele de utilităţi publice ale infrastructurii edilitare.

Ne punem problema dacă notarul public poate constata elemente faptice diferite de cele înscrise în actele administrative prezentate de dezvoltatori și eventual să refuze încheierea contractelor de vânzare în ipoteza în care anumite cerințe legale nu par a fi îndeplinite (spre exemplu, după recepție, construcția încă funcționează „pe branșamentele de organizare șantier”, și nu definitive). Considerăm că o astfel de analiză excede atribuțiilor notarului public, care nu ar putea să constate ex propriis sensibus astfel de elemente.

2.7. Problematica accesului la imobil

Conform Regulamentului de recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, în cazul în care accesul la unitatea funcţională sau la condominiu nu se face direct dintr-un drum public, acesta trebuie să fie asigurat printr-o cale de acces sau servitute de trecere, menţionată obligatoriu în actele juridice şi înscrisă în cartea funciară.

Considerăm că notarul public va putea să solicite întocmirea unui plan de amplasament și delimitare a imobilului, semnat de un cadastrist, din care să rezulte cum se efectuează accesul auto și pietonal, în baza actelor juridice întocmite în prealabil.

2.8. Problematica intrării în legalitate a construcțiilor edificate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea acesteia

Art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991 reprezintă un articol de excepție din două puncte de vedere:

1. pe de o parte, reprezintă o excepție în sensul clasic, în sensul că regula este că se poate construi doar în baza și cu respectarea autorizației de construire și că doar cu titlu de excepție se poate recunoaște ca legală o construcție nelegală;

2. pe de o parte, spunem, în mod „artistic”, că este un articol de excepție (grozav, remarcabil), în sensul că ni se pare că este de o utilitate de necontestat.

Potrivit acestui articol, dreptul de proprietate asupra construcţiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare, care să confirme că edificarea construcţiilor s-a efectuat conform autorizaţiei de construire şi că există proces-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor sau, după caz, a unei adeverinţe/unui certificat de atestare a edificării construcţiei.

În cazul construcţiilor pentru care execuţia lucrărilor s-a realizat fără autorizaţie de construire, iar împlinirea termenului de prescripţie prevăzut la art. 31 nu mai permite aplicarea sancţiunilor, certificatul de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei va fi emis/emisă în baza unei expertize tehnice cu privire la respectarea cerinţelor fundamentale aplicabile privind calitatea în construcţii, inclusiv cu încadrarea în reglementările de urbanism aprobate, care să confirme situaţia actuală a construcţiilor şi respectarea dispoziţiilor în materie şi a unei documentaţii cadastrale. În situaţia în care în expertiza tehnică se constată neîndeplinirea tuturor cerinţelor fundamentale şi a celor relative la încadrarea în reglementările de urbanism, nu se eliberează certificatul de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei.

Pe scurt, deducem că se va putea intra în legalitate în baza unei expertize tehnice și a unei documentații cadastrale, urmate de certificatul de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei.

În practică, nu puține sunt situațiile când se „aduce în legalitate” o construcție doar în baza unei expertize MLPAT (emise de Ministerul Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului) și eventual în baza unei documentații cadastrale, care se înscriu ca atare în cartea funciară.

Considerăm că o astfel de practică ar trebui cenzurată, întrucât actul final de consfințire a legalității construirii lipsește: autoritatea competentă (primăria) nu este solicitată să emită certificatul de atestare/adeverinţa privind edificarea construcţiei.

Faptul că respectiva construcție respectă cerinţele fundamentale aplicabile privind calitatea în construcţii, respectiv se încadrează în reglementările de urbanism, nu este suficientă.

În ceea ce privește cea de-a doua cerință, doar menționăm faptul că nu mai pot fi iniţiate şi aprobate documentaţii de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcţii edificate fără autorizaţie de construire sau care nu respectă prevederile autorizaţiei de construire, conform art. 56¹ din Legea nr. 350/2001. Cu alte cuvinte, dacă regimul de înălțime al zonei conform PUG-ului permite 4 etaje, iar construcția ridicată fără autorizație are 5 etaje, atunci legea nu mai permite, spre exemplu, să se obțină un PUZ derogatoriu de la PUG, care să permită construirea a 5 sau mai multe etaje. Consecința este imposibilitatea intrării în legalitate a respectivei construcții.

Revenim la ipoteza existenței expertizei și a documentației cadastrale, dar a lipsei certificatului de atestare/adeverinţei privind edificarea construcţiei. Atâta timp cât construcția este înscrisă în cartea funciară, considerăm că ar fi o sarcină nerezonabilă pentru notarul public să constate că respectiva construcție este edificată nelegal și să „oprească” circuitul civil prin imposibilitatea transferării dreptului de proprietate asupra acesteia.

2.9. Problematica intabulării în cartea funciară a construcțiilor realizate înainte de 1 august 2001

Conform art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, dreptul de proprietate asupra construcţiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare eliberat de autoritatea locală emitentă a autorizaţiei de construire, care să confirme că edificarea construcţiilor s-a efectuat conform autorizaţiei de construire şi că există proces-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor, precum şi a celorlalte dispoziţii legale în materie şi a unei documentaţii cadastrale.

Alin. (2) al aceluiași articol continuă reglementarea, cu adăugarea unei excepții. Astfel, dreptul de proprietate asupra construcţiilor realizate înainte de 1 august 2001, care este data intrării în vigoare a Legii nr. 453/2001 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor, se intabulează în baza certificatului de atestare fiscală, care cuprinde suprafaţa reală a construcţiei şi a terenului aferent, emis de autoritatea administraţiei publice locale în a cărei rază se află situată construcţia, precum şi a documentaţiei cadastrale întocmite în acest scop.

În concret, notarul public nu va mai fi ținut să verifice existența unei autorizații de construire, respectiv a procesului-verbal de recepție, ci doar înscrierea în cartea funciară a construcției, cu mențiunea certificatului de atestare fiscală. Acest lucru este valabil pentru construcţiile realizate înainte de data de 1 august 2001.

2.10. Problematici formale de emitere a autorizațiilor de construire/a certificatelor de urbanism/a proceselor-verbale de recepție

Există anumite cerințe legale, care, deși strict formale, pot atrage nulitatea actului administrativ în cauză.

Ne referim aici, spre exemplu, la art. 49 din Norma metodologică de aplicare a Legii nr. 50/1991, care reglementează semnarea autorizaţiei de construire/desfiinţare. Potrivit primului alineat al art. 49, semnarea autorizaţiei de construire/desfiinţare se face de către preşedintele consiliului judeţean sau de primar, după caz, de secretar şi de arhitectul-şef sau de persoana cu responsabilitate în domeniul amenajării teritoriului şi urbanismului din aparatul propriu al autorităţii administraţiei publice emitente care îndeplineşte condiţiile prevăzute de legislaţia specifică sau de către persoanele împuternicite din cadrul instituţiilor prevăzute la art. 4 şi 43 din Legea nr. 50/1991.

Al doilea alineat reglementează sancțiunea: lipsa unei semnături atrage nulitatea actului.

Al treilea alineat prevede soluția alternativă: în absenţa semnatarilor de mai sus, autorizaţiile de construire/desfiinţare se semnează de către înlocuitorii de drept ai acestora, împuterniciţi în acest scop, potrivit prevederilor legale.

Prevederi similare se regăsesc și în art. 36, care reglementează semnarea certificatelor de urbanism.

Ne întrebăm dacă notarul public este ținut să verifice dacă autorizațiile de construire sunt semnate conform legii. Este cunoscut faptul că unul din rolurile notarului public este acela de a preveni litigiile. Potrivit art. 9 alin. (1) din Legea nr. 36/1995: „Notarii publici şi instituţiile prevăzute la art. 8 care desfăşoară activitate notarială au obligaţia să verifice, în scopul prevenirii litigiilor, ca actele pe care le instrumentează să nu cuprindă clauze contrare legii şi bunelor moravuri, să ceară şi să dea lămuriri părţilor asupra conţinutului acestor acte spre a se convinge că le-au înţeles sensul şi le-au acceptat efectele”.

Admitem că lipsa semnăturilor atrage nulitatea relativă a autorizației de construire/a certificatului de urbanism; la o primă vedere, aceasta ar însemna că notarul public ar trebui să verifice, de fiecare dată, care sunt persoanele îndreptățite potrivit legii să semneze actele administrative, lucru care se poate dovedi dificil. La fel de dificil este, în anumite cazuri, și să se determine care este autoritatea competentă să emită autorizația de construire.

Art. 4 din Legea nr. 50/1991 reglementează competența de emitere a autorizațiilor de construire. Regula generală este că autorizația de construire se emite de primarul unității administrativ-teritoriale unde se află imobilul, însă legea instituie competențe speciale în favoarea președintelui consiliului județean și a Primarului General al Municipiului București pentru lucrări cu impact teritorial mai larg, pentru monumente istorice sau pentru anumite investiții de interes public.

Considerăm că ar fi o sarcină excesivă ca notarul public să verifice dacă sunt întrunite condițiile legale de formă ale autorizațiilor de construire.

2.11. Trebuie notarul public să verifice ceea ce a verificat deja autoritatea emitentă?

În practică, pot apărea cele mai diverse situații:

• anumite avize sau acorduri erau obligatorii potrivit legislației aplicabile la momentul emiterii autorizației de construire, însă acestea nu au fost solicitate prin certificatul de urbanism;

• anumite avize au fost solicitate de autoritatea competentă, însă nu au fost niciodată obținute;

• avizele există, însă au fost emise cu termen de valabilitate expirat la data emiterii autorizației;

• conținutul avizelor impunea anumite condiții sau restricții, fără a exista certitudinea că acestea au fost respectate în documentația tehnică autorizată;

• avizele au fost emise de alte autorități decât cele care ar fi fost competente potrivit legislației aplicabile la acel moment;

• în perioada edificării construcției, au intervenit modificări legislative succesive, fiind dificil de stabilit care era regimul juridic exact aplicabil;

• s-a emis o autorizație de modificare de temă, dar autorizația inițială de construire era expirată;

• autorizația de construire s-a prelungit de mai multe ori, deși legea prevede că prelungirea se poate acorda o singură dată.

Dacă notarul public ar fi ținut să verifice întreaga procedură de autorizare a unei construcții, ar însemna să se reconstituie dosarul autorizației de construire.

Autorizația de construire este actul administrativ final al procedurii de autorizare. Prin emiterea sa, autoritatea publică certifică faptul că documentația depusă îndeplinește condițiile legale și că toate avizele, acordurile și condițiile prevăzute de lege au fost analizate și considerate suficiente pentru autorizarea lucrării.

A pretinde notarului să verifice ulterior fiecare aviz și acord ar echivala cu obligarea sa să reevalueze legalitatea procedurii administrative care a culminat cu emiterea autorizației. Or, notarul nu are competență administrativă, jurisdicțională sau tehnică pentru a exercita un control asupra legalității unui act administrativ aflat în ființă.

3. Recepția la terminarea lucrărilor

Recepția la terminarea lucrărilor, reglementată de Regulamentul privind recepţia construcţiilor, constată, prin proces-verbal, finalizarea construcției și conformitatea sa cu autorizația. Doar după recepție construcția intră efectiv în circuitul civil ca bun imobil.

3.1. Problematica compunerii comisiei de recepție la terminarea lucrărilor

Conform art. 11 alin. (1) din Regulamentul privind recepţia construcţiilor, din componenţa comisiei de recepţie la terminarea lucrărilor fac parte, în mod obligatoriu, printre alții, și un reprezentant desemnat de către autoritatea administraţiei publice competente care a emis autorizaţia de construire/desfiinţare.

Această cerință se traduce, scriptic, prin semnarea procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor și de către reprezentantul autorității publice competente.

Considerăm că această cerință este una esențială pentru valabilitatea recepției, întrucât, în lipsa certificării recepției de către instituția competentă, procesul-verbal nu are nicio valoare. Va fi doar o recepție „internă” a investitorului, care nu poate înlocui actul administrativ.

3.2. Problematica existenței certificatului de performanță energetică la recepția lucrărilor

Potrivit art. 15 alin. (3) din Regulamentul privind recepţia construcţiilor, comisia de recepţie la terminarea lucrărilor examinează, printre altele, existenţa certificatului de performanţă energetică, conform prevederilor Legii nr. 372/2005, după caz.

Conform art. 23 alin. (1) din Legea nr. 372/2005, pentru clădirile care se construiesc, certificatul se elaborează prin grija investitorului/proprietarului/administratorului, este prezentat de către acesta, în original, comisiei întrunite în vederea recepţiei la terminarea lucrărilor, se anexează, în copie, la procesul-verbal de recepţie şi constituie parte componentă a cărţii tehnice a construcţiei.

Alineatul al doilea redă o sancțiune aspră: procesul-verbal încheiat cu ocazia recepţiei la terminarea lucrărilor şi neînsoţit de copia de pe certificat este nul de drept.

În practică, procesele-verbale de recepție la terminarea lucrărilor se prezintă fără anexe. În acest context, se pune întrebarea legitimă dacă notarul public ar trebui să solicite prezentarea anexei – certificatul de performanță energetică, în lipsa căruia recepția nu este valabilă.

Considerăm că notarul public nu se poate transforma într-un garant al legalității construirii, astfel încât nu ar trebui să verifice decât existența autorizației de construire, a procesului-verbal de recepție, a certificatului de edificare și a faptului că toate cele trei acte administrative sunt corelate.

3.3. Problematica recepției parțiale

Regulamentul privind recepţia construcţiilor este actul principal care reglementează recepția parțială.

Potrivit art. 4 din acesta, recepţia la terminarea lucrărilor şi respectiv recepţia finală pot fi realizate şi pentru părţi/obiecte/sectoare din/de construcţie, în condiţiile legii şi ale Regulamentului privind recepţia construcţiilor, dacă acestea sunt distincte/independente din punct de vedere fizic şi funcţional.

În art. 6 lit. d) se definește procesul-verbal de recepţie parţială ca acel act prin care se atestă stadiul fizic de execuţie a construcţiei, în scopul înscrierii dreptului de proprietate asupra acesteia în cartea funciară, identificându-se cu procesul-verbal de constatare privind stadiul realizării construcţiei, în sensul Legii nr. 7/1996.

În cazul în care investitorul decide, motivat, preluarea de la executant a unei părţi din construcţie într-un anumit stadiu fizic de execuţie, între investitor şi executant se încheie un proces-verbal de recepţie parţială, în condiţiile legii, potrivit art. 7 alin. (1).

Investitorul, în cazul în care a preluat părţi de construcţie pe stadii fizice de execuţie, la recepţia la terminarea lucrărilor trebuie să pună la dispoziţia comisiei de recepţie procesul-verbal de recepţie parţială, în conformitate cu prevederile art. 8.

Reglementări referitoare la recepțiile parțiale se regăsesc și în Legea nr. 50/1991. Conform art. 37 alin. (2¹), până la terminarea lucrărilor, se pot întocmi procese-verbale de recepţie parţială, care să ateste stadiul fizic de execuţie, la solicitarea investitorului şi cu participarea obligatorie a reprezentanţilor Inspectoratului de Stat în Construcţii în cazul investiţiilor finanţate din fonduri publice.

Conform alin. (2⁴) din art. 37 din Legea nr. 50/1991, în cazul nefinalizării lucrărilor în termenul de execuţie stabilit în autorizaţia de construire, investitorul are obligaţia efectuării recepţiei parţiale la stadiul fizic al lucrărilor autorizate, în vederea stabilirii obligaţiilor de impunere, potrivit legislaţiei fiscale. Aceasta reprezintă, în opinia noastră, o excepție de la regula independenței funcționale a părții de construcție ce se recepționează parțial. Excepția a fost introdusă prin O.U.G. nr. 7/2026. Criza fiscală, presiunea europeană, digitalizarea, combaterea evaziunii, reorganizarea administrativă și protejarea patrimoniului sunt reunite în preambulul acestei ordonanțe de urgență. Pe de altă parte, construcțiile neautorizate și tranzacțiile imobiliare sunt prezentate nu doar ca probleme de legalitate urbanistică, ci și ca surse directe de dezechilibru bugetar și pierdere a veniturilor publice. Din acest motiv, s-a impus efectuarea recepției parțiale, în vederea impunerii fiscale.

Revenind, observăm că regula generală este că, spre deosebire de procesul-verbal de recepție la terminarea lucrărilor, procesul-verbal de recepție parțială nu se semnează și de un reprezentant al administrației publice locale.

În orice caz, cel mai important aspect al procesului-verbal de recepție parțială este faptul că elementele recepționate sunt distincte/independente din punct de vedere fizic şi functional. Acest lucru înseamnă că se va putea recepționa parțială o scară/un tronson de bloc, însă considerăm că, spre exemplu, nu se va putea recepționa parțial structura de rezistență a unui imobil, cu scopul de a o înstrăina în stadiul respectiv de construire.

Potrivit art. 37 alin. (3) din Legea nr. 7/1996, dreptul de proprietate asupra construcţiilor se poate înscrie în cartea funciară şi pe stadii de execuţie, în baza certificatului de atestare a stadiului realizării construcţiei, eliberat de primarul unităţii administrativ-teritoriale, a procesului-verbal de constatare privind stadiul realizării construcţiei și a documentaţiei cadastrale. Considerăm că această reglementare privește strict înscrierea în cartea funciară a construcțiilor recepționate parțial și că regula independenței fizice și funcționale nu este alterată.

Reglementări similare regăsim și în art. 89 alin. (2) din Regulamentul de recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară. Potrivit acestui articol, dreptul de proprietate asupra construcţiilor se înscrie în cartea funciară şi în baza altor acte doveditoare ale dreptului de proprietate asupra construcţiei, precum şi pe stadii de execuţie, în condiţiile art. 37 alin. (3) din Legea nr. 7/1996. Prin excepţie, se prevede că înscrierea pe stadii de execuţie a construcţiilor condominiu care au făcut obiectul procedurii de lucru pentru înregistrarea în sistemul integrat de cadastru şi carte funciară a construcţiilor bunuri viitoare care fac obiectul Legii nr. 207/2025 nu este permisă.

Sunt relevante și prevederile art. 134 din Regulamentul de recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară, conform cărora construcţiile înscrise în cartea funciară pe stadii de execuţie nu pot fi apartamentate.

Notarul public, dacă este chemat să autentifice un act translativ de proprietate având ca obiect o construcție recepționată parțial, va trebui să aibă în vedere și aceste aspecte.

4. Certificatul de atestare a edificării construcției

Certificatul de atestare a edificării construcției, emis în baza art. 37 alin. (6) din Legea nr. 50/1991, atestă realizarea construcției conform autorizației de construire și procesului-verbal de recepție la terminarea lucrărilor.

În continuare, art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 prevede că dreptul de proprietate asupra construcţiilor se înscrie în cartea funciară în baza, printre altele, a certificatului de atestare eliberat de autoritatea locală emitentă a autorizaţiei de construire.

În practică, notarul public se poate confrunta cu situația în care construcția există în fapt și chiar este înscrisă în evidențele fiscale, însă proprietarul nu poate prezenta certificatul de atestare a edificării.

Pot apărea neconcordanțe între datele cuprinse în certificat, documentația cadastrală și situația reală a construcției, cu privire la suprafață, destinație sau regimul de înălțime.

Dificultăți suplimentare se întâlnesc atunci când certificatul a fost emis pentru construcții realizate fără autorizație de construire, ridicând problema limitelor verificărilor pe care notarul este obligat să le efectueze.

De asemenea, se poate pune problema dacă toate construcțiile existente pe teren sunt acoperite de certificatul de atestare sau dacă acesta privește exclusiv construcția principală.

Considerăm că răspunderea pentru clarificarea unor asemenea chestiuni nu ar trebui transferată notarului public.

5. Cartea tehnică a construcției

Conform art. 17 alin. (2) din Legea nr. 10/1995, cartea tehnică a construcţiei cuprinde documentaţia privind proiectarea, documentaţia privind execuţia, documentaţia privind recepţia şi documentaţia privind urmărirea comportării în exploatare şi intervenţii asupra construcţiei, se întocmeşte prin grija investitorului şi se predă proprietarului construcţiei, astfel: documentaţia privind proiectarea şi documentaţia privind execuţia, la recepţia la terminarea lucrărilor, iar documentaţia privind recepţia, precum şi documentaţia privind urmărirea comportării în exploatare şi intervenţii asupra construcţiei, la recepţia finală a lucrărilor de construcţii.

Legislația în vigoare prevede, deci, obligația proprietarilor de a avea și de a completa la zi această carte tehnică a construcției.

Obligații privind completarea cărții tehnice a construcției regăsim și în Regulamentul de recepţie şi înscriere în evidenţele de cadastru şi carte funciară. Astfel, potrivit art. 75 lit. b), cartea tehnică a construcţiei reprezintă evidenţa tuturor documentelor (acte şi documentaţii) privind construcţia, emise în toate etapele realizării ei – de la certificatul de urbanism până la recepţia finală a lucrărilor, se întocmeşte şi se completează pe parcursul execuţiei de toţi factorii care concură la realizarea lucrărilor, prin grija inspectorului de şantier. După recepţie, cartea tehnică se completează în continuare, pe întreaga durata de existenţă a construcţiei, cu toate intervenţiile asupra acesteia, prin obligaţia beneficiarului.

Totodată, legea impune și obligația de a preda cartea tehnică noului proprietar la înstrăinarea construcției. Această obligație se regăsește atât în art. 17 alin. (3), teza finală, din Legea nr. 10/1995, cât și în art. 37 alin. (5) din Regulamentul privind recepţia construcţiilor.

Toate aceste obligații aparțin, desigur, proprietarului construcției.

Remarcăm dispozițiile art. 1686 alin. (2) din Codul civil, care prevăd că vânzătorul este obligat să predea titlurile şi documentele privitoare la proprietatea sau folosinţa bunului.

În acest context, amintim și prevederile art. 1651 din Codul civil, conform cărora dispoziţiile privind obligaţiile vânzătorului se aplică, în mod corespunzător, obligaţiilor înstrăinătorului în cazul oricărui alt contract având ca efect transmiterea unui drept, dacă din reglementările aplicabile acelui contract sau din cele referitoare la obligaţii în general nu rezultă altfel.

Ne punem întrebarea dacă, odată cu predarea titlurilor de proprietate, notarul public va pune în vedere părților să se predea și cartea tehnică a construcției. Altfel spus, dacă sintagma „documentele privitoare la proprietatea sau folosinţa bunului” acoperă și cartea tehnică a construcției. Ar părea că răspunsul ar trebui să fie afirmativ. În orice caz, această obligație rezultă în temeiul reglementărilor speciale din materia construirii. Totuși, apreciem că sarcina de a asigura respectarea acestei obligații nu ar trebui atribuită notarului public.

II. Prezumția de legalitate a actelor administrative

Unul dintre principiile fundamentale ale dreptului administrativ este prezumția de legalitate a actelor administrative.

Aceasta înseamnă că actul administrativ emis de o autoritate publică este considerat legal, autentic și veridic atât timp cât nu este anulat, suspendat sau înlăturat prin mijloacele prevăzute de lege.

În materia autorizațiilor de construire, această prezumție prezintă o importanță deosebită. Prin emiterea autorizației, autoritatea competentă certifică faptul că documentația depusă a fost analizată și că au fost îndeplinite condițiile prevăzute de lege, inclusiv cele referitoare la avizele și acordurile necesare.

În consecință, notarul public nu poate fi chemat să reevalueze legalitatea întregii proceduri administrative care a stat la baza emiterii autorizației, întrucât o asemenea obligație ar echivala cu exercitarea unui veritabil control de legalitate asupra unui act administrativ aflat în ființă. A admite că notarul ar putea refuza valorificarea unei autorizații de construire pentru motive ce țin, spre exemplu, de legalitatea avizelor sau acordurilor care au stat la baza emiterii sale ar însemna, în realitate, să i se recunoască posibilitatea de a cenzura efectele unui act administrativ fără existența unei hotărâri judecătorești de anulare sau suspendare.

Astfel cum s-a reținut în mod corect în jurisprudență²³, forţa juridică a actelor administrative este fundamentată pe prezumţia ca ele au fost emise cu respectarea tuturor condiţiilor impuse de lege – în accepţiunea lato sensu – pentru emiterea lui, şi care îmbracă trei forme. Astfel, la baza regimului juridic al actului administrativ stă prezumţia de legalitate a acestuia, prin care este subînţeleasă condiţia actului administrativ de a corespunde Constituţiei, legii şi actelor juridice emise în baza legii. Este o prezumţie relativă, iuris tantum, care poate fi răsturnată în cazul în care actul administrativ a fost contestat în fata instanţelor de contencios administrativ, iar acestea constată nelegalitatea lui. La rândul său, prezumția de legalitate se bazează pe alte două prezumţii, respectiv prezumţia de autenticitate, care evocă acea trăsătură a actului care prezumă condiţia actului administrativ de a fi emis de organul menţionat prin forma sa exterioara, şi anume ștampilă, antet, semnături etc., precum şi prezumţia de veridicitate, potrivit căreia actul administrativ este prezumat a corespunde adevărului. Din aceste trei prezumţii care fundamentează forţa efectelor unui act administrativ, se desprinde concluzia că actul respectiv se impune subiectelor de drept care sunt în egală măsură obligate să-l respecte sau să-l execute, iar a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea.

Obligativitatea actului administrativ este o consecinţă a prezumţiei de legalitate de care se bucură toate actele administrative, acestea fiind emise pe baza şi în vederea executării legii²⁴.

Altfel spus, prezumţia de legalitate constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative²⁵.

Instanța supremă a apreciat că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate şi este el însuşi titlu executoriu, neexecutarea lui fiind contrară unei bune ordini juridice, într-un stat de drept cu o democraţie constituţională²⁶.

În doctrina franceză²⁷, prezumţia de legalitate este evocată, după expresia lui Maurice Hauriou, ca reprezentând „autoritate de lucru decis”, inspirată din autoritatea de lucru judecat a hotărârilor judecătoreşti. Această prezumţie de legalitate sau autoritate de lucru decis, conform dreptului francez, permite ca orice decizie administrativă să fie introdusă în ordinea juridică, fără a i se verifica regularitatea sa.

III. Publicitatea imobiliară și condiția intabulării construcțiilor. De la existența fizică la existența juridică

Potrivit art. 887 din Codul civil (aplicabil în contextul efectului constitutiv viitor al înscrierilor în cartea funciară), drepturile reale asupra imobilelor se dobândesc și sunt opozabile doar prin înscrierea în cartea funciară.

În prezent, conform art. 35 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, notarul public care a întocmit un act prin care se transmite, se modifică, se constituie sau se stinge un drept real imobiliar este obligat să ceară, din oficiu, înscrierea în cartea funciară.

Prin urmare, pentru a putea fi înstrăinată, construcția trebuie să fie, în prealabil, intabulată în cartea funciară.

IV. „Testamentul” acestei cercetări – în loc de concluzii

Actele administrative beneficiază de prezumția de legalitate, iar notarul nu poate fi transformat într-o autoritate de control în materia disciplinei în construcții. El verifică existența și efectele juridice ale actelor, nu legalitatea tehnică ori urbanistică a construcției înseși.

Ținând cont de caracterul mai degrabă tehnic și în continuă evoluție al reglementărilor urbanistice și de construire, considerăm că misiunea notarului public de verificare a legalităţii construcţiilor este cel puțin anevoioasă și nu lipsită de riscuri.

Poate că efectul constitutiv al înscrierilor în cartea funciară va aduce clarificarea mult așteptată în materia proprietății asupra construcțiilor, iar notarul public va putea fundamenta analiza sa juridică, în principal, pe conținutul cărții funciare, fără a fi nevoit să reconstituie părți din istoria administrativă a edificării acestora.

Dacă Arghezi a reușit să scoată „frumuseți și prețuri noi” din imperfecțiunile lumii, dreptul urbanismului a încercat să scoată ordine și echilibru din imperfecțiunile orașului. Multe dintre regulile care guvernează astăzi construirea, autorizarea și protejarea patrimoniului nu s-au născut din exemple de succes, ci din experiența demolărilor, a dezvoltărilor necontrolate și a greșelilor. În acest proces, notarul public nu este chemat să reproiecteze orașul și nici să substituie autoritățile competente în materia urbanismului și construcțiilor. Rolul său este, însă, acela de a contribui la siguranța juridică a circuitului civil, la intersecția dintre patrimoniul construit, actul administrativ și dreptul de proprietate.

Acesta este, poate, „testamentul” acestei cercetări: siguranța juridică nu se construiește prin neîncrederea permanentă în actele altor autorități, ci prin respectarea competențelor și responsabilităților pe care legea le-a atribuit fiecăruia.

---