Autoritatea tutelară – o «Fata Morgana» instituțională? Reflecții în urma Deciziei Curții Constituționale nr. 200/2025
Septembrie 2026 

dr. Bogdan Dumitru MOLOMAN

Consilier superior, Compartimentul Autoritate Tutelară, Primăria municipiului Bistrița;

Lector univ. asociat, Facultatea de Științe Politice, Administrative și ale Comunicării,

Universitatea „Babeș-Bolyai” Cluj-Napoca;

Redactor-șef adj., Revista de Dreptul Familiei

 

I. În loc de introducere

Ce a fost, a fost. Dar cum este astăzi?

Întrebarea, aparent simplă, ascunde una dintre cele mai interesante transformări pe care le-a cunoscut, în ultimii ani, relația dintre autoritatea tutelară și notarul public.

Vreme îndelungată, autoritatea tutelară a reprezentat un partener instituțional firesc al notarului public în acele proceduri în care, dincolo de regularitatea formală a actului juridic, se afla necesitatea protejării unei persoane vulnerabile. Minorul, persoana vârstnică ori persoana lipsită de posibilitatea de a-și valorifica singură, în mod deplin, drepturile patrimoniale au determinat existența unor mecanisme juridice în care notarul public nu a lucrat niciodată în deplină izolare instituțională.

Această relație nu a fost una statică. Dimpotrivă, autoritatea tutelară a traversat, după intrarea în vigoare a Codului civil, o succesiune de transformări legislative care au făcut ca statutul său să devină, uneori, dificil de identificat. I s-au conferit atribuții, i s-au retras, i s-au restituit temporar competențe, pentru ca ulterior să fie din nou îndepărtată din anumite zone ale protecției juridice.

A fost, dacă îmi este permisă metafora, mingea de ping-pong a legiuitorului, prinsă între intenția de a construi o veritabilă instanță de tutelă și necesitatea practică de a menține funcțional un mecanism administrativ care, cu toate imperfecțiunile sale, își demonstrase utilitatea.

De aici și întrebarea din titlul acestui opuscul: a devenit autoritatea tutelară o „Fata Morgana” instituțională? O instituție pe care o vedem în anumite proceduri, care dispare din altele și a cărei competență trebuie, de fiecare dată, reconstituită printr-o atentă lectură a normelor?

Intervenția Curții Constituționale prin decizia nr. 200/2025¹ oferă un prilej deosebit de potrivit pentru a relua această discuție. Curtea Constituțională a constatat neconstituționalitatea dispozițiilor art. 229 alin. (3²) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, punând în discuție tocmai caracterul tranzitoriu al mecanismului prin care autoritatea tutelară continua să exercite anumite atribuții în materia curatelei și a numirii curatorului special.

Dar, dincolo de problema punctuală a constituționalității unui text de lege, decizia ne obligă să formulăm o întrebare mult mai importantă pentru practica notarială: Cine decide în mod legitim pentru cel care nu poate decide singur, cine verifică dacă această decizie servește cu adevărat interesului său și care este rolul notarului public în această arhitectură a protecției?

Răspunsul nu poate fi unul general; el trebuie construit pornind de la natura concretă a procedurii.

În relația dintre notarul public și autoritatea tutelară putem identifica, în principal, trei mari zone de interferență: instituirea curatelei și numirea curatorului special, efectuarea anchetei psihosociale și protecția persoanei vârstnice în materia anumitor acte juridice. Dintre acestea, prima a cunoscut cea mai spectaculoasă transformare în urma intervenției instanței de contencios constituțional.

II. Curatela și curatorul special. De la autoritatea tutelară la instanța de tutelă și, apoi, la notar

Pentru a înțelege consecințele deciziei nr. 200/2025 a instanței de contencios constituțional, trebuie să privim, fie și succint, evoluția legislativă a instituției.

Cum bine știm, încă din perioada în care era în vigoare vechiul Cod al familiei, autoritatea tutelară avea competență în vederea instituirii curatelei, încuviințând perfectarea actelor de dispoziție și pentru numirea curatorului special care să reprezinte sau să asiste minorul la perfectarea acestora.

Odată cu intrarea în vigoare a Codului civil în 2011, această competență a fost transmisă instanței de tutelă, autoritatea tutelară pierzând competența în această materie. Legiuitorul a imaginat instanța de tutelă ca autoritate judiciară specializată, menită să preia o parte substanțială din atribuțiile exercitate anterior de autoritatea tutelară; această schimbare instituțională nu s-a produs integral. Imaginația legiuitorului a rămas un simplu vis frumos, ce nu va deveni, din punctul nostru de vedere, niciodată realitate.

În absența funcționării efective a instanței de tutelă în forma avută în vedere de Codul civil, legiuitorul a recurs la soluții tranzitorii care, prin trecerea timpului, au dovedit o longevitate greu de conciliat cu însăși natura lor. În luna aprilie a anului 2012, legiuitorul, prin Legea nr. 60, a inserat în corpul art. 229 din Legea nr. 71/2011, un alineat conform cu care: „(3^2) Până la intrarea în vigoare a reglementării prevăzute la alin. (1), numirea curatorului special care îl asistă sau îl reprezintă pe minor la încheierea actelor de dispoziţie sau la dezbaterea procedurii succesorale se face, de îndată, de autoritatea tutelară, la cererea notarului public, în acest din urmă caz nefiind necesară validarea sau confirmarea de către instanţă”. Astfel, observăm, chiar și la o lectură chiar sumară a acestui text, autoritatea tutelară a reintrat ca actor în piesa de teatru, reluându-și o parte din atribuții, fiindu-i delegată competența numirii curatorului special, însă, instanța judecătorească nu și-a părăsit în totalitate rolul dobândit odată cu intrarea în vigoare a Codului civil².

Mai mult decât atât, relația dintre notarul public și autoritatea tutelară a devenit, pentru o perioadă îndelungată, una de colaborare instituțională efectivă. Timp de aproape un deceniu, acest mecanism a funcționat. Și a funcționat, din perspectiva practicii, tocmai pentru că răspundea unei necesități evidente: procedura notarială nu putea rămâne suspendată infinit în așteptarea unei arhitecturi instituționale care nu fusese finalizată, iar minorul trebuia să beneficieze de o protecție juridică efectivă.

În anul 2025, însă, Curtea Constituțională a pus capăt acestei construcții tranzitorii.

III. Decizia nr. 200/2025. Când „practic” nu mai este suficient

Prin decizia nr. 200/2025, Curtea Constituțională a analizat dispozițiile art. 229 alin. (3²) și (3³) din Legea nr. 71/2011.

Pentru ceea ce interesează practica notarială, esențial este faptul că textul supus controlului de constituționalitate reglementa două ipoteze distincte. Prima privea situația perfectării de către minor a unor acte de dispoziție prin reprezentarea sau, după caz, sub asistarea unui curator special numit de autoritatea tutelară la solicitarea expresă a unui notar public, curator validat/confirmat de către instanța judecătorească. A doua, numirea de către același organ al administrației publice a unui curator special, fără intervenția instanței judecătorești, în vederea asistării sau reprezentării unui minor la dezbaterea procedurii succesorale.

Problema identificată de Curtea Constituțională a fost legată de menținerea unei soluții legislative concepute ca fiind temporară, prin care autoritatea tutelară continua să exercite atribuții care, în arhitectura Codului civil, urmau să aparțină instanței de tutelă. Aici se află, în opinia noastră, adevărata semnificație a deciziei.

Instanța de contencios constituțional nu a pus sub semnul întrebării necesitatea protecției minorului. Ci a pus sub semnul întrebării mecanismul instituțional prin care această protecție era realizată. Diferența este una fundamentală.

Fără urmă de îndoială, protecția juridică a minorului nu poate fi redusă la eficiența administrativă. Dar, în egală măsură, protecția nu trebuie construită într-o manieră care să transforme orice procedură într-un traseu excesiv de complicat sau lipsit de celeritate.

În această perspectivă, soluția oferită de Curte este deosebit de interesantă.

În materia procedurii succesorale, notarul public poate recurge la mecanismul prevăzut de art. 150 alin. (3) C. civ., prin numirea provizorie a curatorului special, urmând ca acesta să fie supus controlului instanței judecătorești. Se produce astfel o schimbare de paradigmă. Celeritatea procedurii este asigurată de notarul public, controlul jurisdicțional rămâne apanajul instanței.

Protecția minorului nu este eliminată, ci redistribuită între actorii instituționali competenți.

Este, în fond, o soluție care reconciliază două exigențe aparent contradictorii: eficiența procedurii și protecția efectivă a drepturilor.

IV. Ce înseamnă, concret, decizia nr. 200/2025 pentru notarul public?

Aici se află, poate, cea mai importantă consecință practică a deciziei. Notarul public trebuie să distingă cu atenție între procedura succesorală în care minorul este succesibil și perfectarea unui act de dispoziție de către minor.

Cele două situații nu pot fi tratate identic.

În cadrul procedurii succesorale, notarul public poate numi provizoriu curatorul special, în condițiile art. 150 alin. (3) C.civ., păstrându-se controlul ulterior al instanței de tutelă. Această soluție (oferită de instanța de contencios constituțional) reflectă o filosofie juridică modernă, în care eficiența procedurii și protecția efectivă a drepturilor nu sunt în contradicție, ci complementare. Decizia Curții constituie un reper fundamental în „reconcilierea” legislației. Ea reafirmă că protecția minorului nu poate fi delegată exclusiv unui organ administrativ fără a exista un control judiciar, și că legiuitorul trebuie să fie cât se poate de clar și previzibil. Așadar, din nou, relația dintre notar si autoritatea tutelară este pusă sub semnul întrebării.

În schimb, în materia actelor de dispoziție care reclamă intervenția instanței de tutelă, notarul public nu poate continua să utilizeze vechiul mecanism întemeiat pe dispozițiile art. 229 alin. (3²) din Legea nr. 71/2011, întrucât acesta a fost declarat neconstituțional.

Această distincție trebuie să devină una dintre primele verificări efectuate de notarul public atunci când, într-o procedură, apare problema reprezentării sau asistării minorului.

Cu alte cuvinte, mai întâi trebuie calificat actul și abia apoi poate fi identificată autoritatea competentă să intervină în protejarea minorului. Este o concluzie aparent simplă, dar cu implicații practice importante.

V. Minorul succesibil. Între autonomie progresivă și protecție patrimonială

Problema devine (și) mai interesantă atunci când avem în vedere minorul cu vârsta cuprinsă între 14 și 18 ani. Modificările aduse Codului civil de Legea nr. 140/2022 au consacrat o formă mai accentuată de autonomie juridică a minorului cu capacitate de exercițiu restrânsă³.

Potrivit art. 41 alin. (3) C.civ., astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 140, aceștia pot încheia, în mod autonom, anumite categorii de acte juridice, fără a mai fi necesară încuviințarea ocrotitorului legal sau, după caz, a instanței de tutelă. Printre acestea se numără actele de conservare, actele de administrare care nu îi prejudiciază, actele de acceptare a unei moșteniri ori a unor liberalități fără sarcini, precum și actele de dispoziție de mică valoare, cu caracter curent și cu executare imediată.

Această intervenție legislativă marchează o mutare paradigmatică în concepția dreptului român asupra capacității minorului, consacrând o formă de autonomie juridică funcțională, limitată, dar efectivă. Legea nr. 140/2022 introduce, astfel, o ipoteză normativă inovatoare, prin care minorului cu capacitate restrânsă de exercițiu i se recunoaște aptitudinea de a perfecta, în mod direct și nemijlocit, anumite acte juridice, fără intermedierea ocrotitorului legal și fără concursul autorității tutelare sau al instanței de tutelă.

Dar autonomia nu trebuie confundată cu independența juridică deplină. Faptul că minorul poate încheia acte de acceptare a moștenirii nu înseamnă că poate realiza, în mod autonom, toate actele juridice care pot apărea ulterior în cadrul procedurii succesorale.

Recunoașterea autonomiei progresive a minorului reprezintă, fără îndoială, o evoluție necesară, însă, aceasta trebuie însoțită de responsabilitate instituțională. Minorul nu poate fi transformat, printr-o interpretare excesiv de liberală a capacității sale, într-un adult în miniatură. Dacă legiuitorul îi recunoaște posibilitatea de a accepta singur o moștenire, aceasta nu înseamnă că legiuitorul a renunțat la protecția patrimoniului său. Dimpotrivă. Acolo unde actul juridic depășește limitele autonomiei recunoscute minorului, trebuie să reapară mecanismele de protecție. Este motivul pentru care, în ipoteza în care procedura succesorală implică ulterior acte de dispoziție patrimonială semnificative, notarul public trebuie să identifice cu precizie chirurgicală necesitatea intervenției ocrotitorului legal, a curatorului special și, după caz, a instanței de tutelă.

Autonomia minorului și protecția sa juridică nu sunt concepte antagonice. Autonomia este scopul; protecția reprezintă garanția exercitării sale în condiții de siguranță juridică.

VI. Ancheta psihosocială: mai mult decât o verificare a condițiilor de locuit

Dacă, în materia curatelei, relația dintre notarul public și autoritatea tutelară a fost profund reconfigurată, în materia anchetei psihosociale această relație rămâne una esențială.

Fără urmă de îndoială, această „relație” este una de lungă durată. Cum bine știm, atunci când discutăm despre un divorț amiabil, pe cale notarială⁴, când soții au copii minori, este necesară efectuarea anchetei psihosociale de către autoritatea tutelară⁵, care trebuie realizată după o deplasare efectivă la domiciliul ambilor soți dacă aceștia sunt separați în fapt.

Reprezentanții autorității tutelare nu sunt „agenți imobiliari”, cum nu de puține ori sunt(em) priviți, care verifică strict condițiile de locuit ale părinților sau dacă minorul are un pat unde să doarmă; corpul anchetei întocmite de autoritatea tutelară oferă o imagine reală asupra mediului familial în care copilul urmează să trăiască: condițiile de locuit, modul în care părinții se îngrijesc de minor și preocuparea pe care și-au manifestat-o pentru educarea copilului, profilul moral al ambilor părinți, precum și orice alte informații necesare. Reprezentanții autorității, după o analiză amănunțită, se pronunță cu privire la modul de exercitare a autorității părintești, locuința copilului și modul în care se va desfășura programul de menținere a legăturilor personale dintre părintele nerezident și copil.

În fond, ancheta psihosocială este una dintre formele prin care vocea interesului superior al copilului pătrunde în procedura notarială. Iar aici apare un aspect important.

Fără îndoială, ancheta nu trebuie să reitereze planul parental semnat de părți. Chiar dacă autoritatea tutelară se află într-o strânsă legătura cu notarii publici, aceasta are rolul de gardian al interesului superior al copilului și poate propune diametral opus față de înțelegea părinților, bineînțeles concluziile trebuind să fie motivate. Autoritatea tutelară nu este chemată să confirme mecanic înțelegerea părinților.

Pentru notarul public, o asemenea anchetă psihosocială trebuie, prin urmare, să fie citită, nu doar primită și depusă la dosar pentru a bifa procedura.

Dar relația notar-autoritate, în privința anchetelor, nu se rezumă strict într-un dosar de divorț; această relație merge mai departe. Ancheta psihosocială este imperioasă și „în alte cazuri”, așa cum evidențiază expres art. 102 din Legea nr. 36/1995, „Pentru valabilitatea acordului parental încheiat în procedura divorţului sau în orice alte situaţii, notarul public, cu ocazia autentificării, este obligat să obţină raportul de anchetă psihosocială şi să procedeze la ascultarea minorului în condițiile art. 264 din Codul civil, republicat, cu modificările ulterioare” (s.n.).

Această formulare permite identificarea unei sfere mai largi a colaborării dintre notarul public și autoritatea tutelară.

Astfel, relația dintre autoritate și notar, merge dincolo de dosarul de divorț; colaborarea dintre notar și autoritatea tutelară se extinde și în cazul părinților necăsătoriți care doresc să perfecteze un acord parental, fie când părinții, deja divorțați, doresc să modifice unele aspecte care țin de relațiile părinte-copil (e.g., modificare programului de menținere a legăturilor personale, schimbarea locuinței etc.). Și aici notarul public trebuie să privească dincolo de voința formal exprimată de părinți.

VII. Persoana vârstnică: o altă formă de vulnerabilitate

Relația notar public – autoritate tutelară nu privește exclusiv minorul. Ea se regăsește și în materia protecției persoanei vârstnice.

Potrivit art. 30 din Legea nr. 17/2000 privind asistența socială a persoanelor vârstnice⁶, „(1) Autoritatea tutelară/Instanţa de tutelă din unitatea administrativ-teritorială în care persoana vârstnică are domiciliul sau reşedinţa are obligaţia de a acorda, la solicitarea acesteia, consiliere juridică gratuită în vederea încheierii contractelor de vânzare-cumpărare sau de donaţie ori în vederea constituirii de garanţii mobiliare sau imobiliare, care au ca obiect bunurile mobile ori imobile ale persoanei vârstnice.

(2) Persoana vârstnică este asistată, la cererea acesteia sau din oficiu, după caz, de un reprezentant al autorităţii tutelare/instanţei de tutelă, în vederea încheierii oricărui act translativ de proprietate, având ca obiect bunuri proprii, în scopul întreţinerii şi îngrijirii sale, precum şi în vederea încheierii contractelor de locaţiune/comodat cu persoane fizice, în scopul găzduirii, precum şi întreţinerii şi îngrijirii acesteia”.

Din perspectivă proprie, textul de lege comportă cel puțin o critică. Observăm că în atare situație, legiuitorul pune pe picior de egalitate autoritatea tutelară cu instanța de tutelă (sic!). Instanța de tutelă (adică, judecătoria) poate acorda consiliere juridică sau poate asista persoana vârstnică la încheierea unui act translativ de proprietate? Fără urmă de îndoială, un reprezentat al autorității tutelare va fi cel care va asista, la solicitarea persoanei vârstnice sau la solicitarea notarului public, din oficiu, în atare circumstanțe.

Din perspectiva protecției persoanei vârstnice, intervenția autorității tutelare ridică o problemă subtilă. Vulnerabilitatea nu este echivalentă cu incapacitatea. Vârsta nu anulează capacitatea juridică. Persoana vârstnică rămâne titularul dreptului de proprietate și, în principiu, titularul libertății de a dispune de bunurile sale. De aceea, intervenția autorității tutelare nu trebuie să se transforme într-o formă de substituire a voinței persoanei. Rolul său trebui înțeles prin prisma funcției protective pe care legea i-o atribuie. Cu atât mai mult în cazul actelor translative de proprietate perfectate în scopul întreținerii și îngrijirii persoanei vârstnice, unde există un risc evident ca vulnerabilitatea unei persoane să fie exploatată.

O chestiune care prezintă o deosebită relevanță practică privește locul în care reprezentantul autorității tutelare urmează să își exercite atribuția de asistare a persoanei vârstnice. Faptul că actul juridic este încheiat la sediul unui birou notarial situat într-o altă unitate administrativ-teritorială decât cea în care persoana vârstnică își are domiciliul nu atrage, prin el însuși, o lipsă de competență a reprezentantului autorității tutelare de la domiciliul acesteia. Dimpotrivă, în măsura în care deplasarea se realizează într-o localitate aflată într-o proximitate rezonabilă, reprezentantul autorității tutelare de la domiciliul persoanei vârstnice are obligația de a se deplasa la sediul biroului notarului public care instrumentează actul și de a asista persoana în condițiile prevăzute de lege. Spre exemplu, dacă persoana vârstnică își are domiciliul în municipiul Bistrița, iar actul urmează să fie încheiat la un birou notarial din orașul Năsăud, împrejurarea că notarul își desfășoară activitatea într-o altă localitate nu justifică refuzul reprezentantului autorității tutelare din cadrul Primăriei municipiului Bistrița de a se deplasa la sediul biroului notarial din orașul Năsăud. Situația este însă diferită atunci când distanța dintre localitatea de domiciliu a persoanei vârstnice și cea în care se află sediul biroului notarial este una considerabilă, astfel încât deplasarea reprezentantului autorității tutelare devine dificilă ori disproporționată. Într-o asemenea ipoteză, soluția juridică nu este aceea a constatării unei lipse de competență, ci a utilizării mecanismului delegării de competență, prin care reprezentantul autorității tutelare din unitatea administrativ-teritorială în care urmează să fie perfectat actul poate proceda la asistarea persoanei vârstnice. Astfel, dacă persoana vârstnică are domiciliul în municipiul Bistrița, însă, din motive obiective, alege să încheie actul juridic la un birou notarial din municipiul Timișoara, problema nu trebuie rezolvată printr-un refuz întemeiat pe pretinsa lipsă de competență teritorială a autorității tutelare de la domiciliu, ci prin delegarea competenței către autoritatea tutelară competentă teritorial în localitatea în care se află biroul notarial, care va asigura asistarea persoanei vârstnice la încheierea actului. O asemenea interpretare răspunde, în egală măsură, atât finalității protective a dispozițiilor legale, cât și necesității ca procedura notarială să se desfășoare cu celeritate și fără formalism administrativ excesiv.

VIII. În loc de concluzii

Poate că întrebarea din titlu este una, în fond, una nedreaptă. Autoritatea tutelară nu este o „Fata Morgana” în sensul unei instituții care apare și dispare fără logică juridică. Mai degrabă, este instituția asupra căreia legiuitorul a transferat, de-a lungul timpului, costurile unei tranziții instituționale niciodată pe deplin finalizate.

A fost, cândva, autoritatea principală. A devenit, după intrarea în vigoare a Codului civil, o instituție marginalizată în raport cu noua instanță de tutelă. A revenit, temporar, în anumite proceduri. A fost, apoi, din nou îndepărtată. Iar acum trebuie să îi identificăm locul nu prin raportare la trecut, ci prin raportare la competențele pe care legea i le recunoaște în prezent.

Decizia nr. 200/2025 a instanței de contencios constituțional este importantă tocmai pentru că ne obligă să facem această delimitare. Dar poate că adevărata problemă nu este dacă autoritatea tutelară trebuie să rămână sau să dispară. Problema reală este cum construim protecția juridică a celui vulnerabil fără să îi anulăm autonomia și fără să sacrificăm eficiența procedurii.

Minorul nu este un simplu obiect al unei proceduri notariale; este un subiect de drept, titular al unor drepturi și interese proprii.

Persoana vârstnică nu este, la rândul său, un subiect lipsit de autonomie doar pentru că vârsta o poate plasa într-o zonă de vulnerabilitate.

În ambele situații, dreptul trebuie să găsească echilibrul dintre două exigențe care, la prima vedere, par antagonice: libertatea și protecția.

Aici se află, poate, și adevărata vocație a notarului public. În numeroase cazuri, el este primul profesionist al dreptului care poate observa că, dincolo de aparența formală a unei voințe juridice, se află un copil care nu se poate apăra singur, un patrimoniu care riscă să fie diminuat ori o persoană vulnerabilă care are nevoie de o protecție suplimentară. De aceea, relația dintre notarul public și autoritatea tutelară nu ar trebui privită nici ca o piedică birocratică, nici ca o reminiscență a unui sistem depășit. Ea trebuie așezată acolo unde îi este locul: în arhitectura garanțiilor juridice destinate celui vulnerabil.

Poate că, după toate transformările legislative prin care a trecut, autoritatea tutelară nu mai este aceeași instituție pe care o cunoșteam în urmă cu un deceniu. Dar nici nu trebuie să devină o simplă amintire instituțională. Dacă va continua să existe, aceasta trebuie să fie o instituție funcțională, competentă și responsabilă.

Dacă instanța de tutelă trebuie să exercite controlul jurisdicțional, acest control trebuie să fie unul efectiv.

Iar dacă notarului public îi este recunoscută o competență în această materie, ea trebuie exercitată cu aceeași exigență cu care notarul public își exercită toate celelalte atribuții.

În definitiv, protecție juridică nu înseamnă să decidem în locul celui vulnerabil. Însemnă să construim suficiente garanții pentru ca acesta să poată avea, pe cât posibil, o voce proprie, o voință respectată și un patrimoniu apărat.

Poate aceasta este adevărata lecție a Deciziei nr. 200/2025. Nu aceea că autoritatea tutelară a dispărut din peisajul juridic, ci aceea că fiecare instituție trebuie să își cunoască exact locul, competența și responsabilitatea. Iar între notarul public și autoritatea tutelară nu ar trebui să existe o competiție pentru protejarea celui vulnerabil. Ar trebui să existe o diviziune coerentă a responsabilității. Pentru că, în cele din urmă, copilul și persoana vulnerabilă nu au nevoie de mai mult instituții. Au nevoie ca instituțiile existente să funcționeze.

---