SCURTE CONSIDERAȚII REFERITOARE LA MODIFICĂRILE ADUSE LEGII NR. 17/2014 PRIN LEGEA NR. 175/2020
Iunie 2022

1. Introducere: Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan și de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăților ce dețin în administrare terenuri proprietate publică și private a statului cu destinație agricolă și înființare a Agenției Domeniilor Statului¹ a reinstituit după abrogarea Legii 54/1998 prin Legea nr. 247/2005, procedura preempțiunii în cazul vânzării terenurilor agricole. Spre deosebire de legislația anterioară², Legea 17/2004 se reduce doar la vânzarea terenurilor agricole din extravilanul localităților, excepția fiind de strictă interpretare, deoarece limiteaza atributul de dispoziție aferent dreptului de proprietate.

Prin Legea nr. 175/2020, de modificare și completare³ a Legii nr. 17/2014, s-au adus de către legiuitor importante schimbări privind rangurile preemptorilor și calitatea acestora, precum și asupra procedurii înseși a vânzării terenurilor supuse dreptului de preempțiune. Legea 17/2014 a fost completată și prin modificarea adusă ca o consecință logică normelor ei metodologice de aplicare⁴.

Atât în forma inițială cât și în redactarea avută după modificările aduse, prevederile Legii nr.17/2014 se concentrează în principal pe modalitatea de funcționare a dreptului legal de preempțiune conferit categoriilor de persoane identificate în actul normativ.

2. Considerații generale despre dreptul de preempțiune. Dreptul de preempţiune este dreptul conferit de lege unor persoane de a cumpăra cu prioritate un bun mobil sau imobil din categoria celor prevăzute de lege atunci când proprietarul său s-a hotărât să-l înstrăineze prin vânzare sau să îl valorifice prin contracte cu executare succesivă (închiriere, concesiune). El este considerat a fi facultatea oferită unei persoane, prin lege sau convenție, de a dobândi cu preferință față de oricine altcineva un bun pe care proprietarul își propune să-l cedeze⁵. Prin retract se înțelege actul prin care o persoană (retractantul) se substituie, în cazurile în care legea o autorizează, dobânditorului unui bun (retractatul), trebuind să-l indemnizeze pe cel din urmă pentru cheltuielile efectuate (în special, prețul de achiziție) ⁶. În concepția clasică, dreptul de preempțiune intervine atunci când vânzarea este doar proiectată⁷, în timp ce retractul se manifestă ulterior încheierii contractului⁸ (vânzarea este perfectată)⁹.

Menționăm că prevederile Legii 17/2014, derogatorii de la prevederile Codului Civil, nu permit exercitarea retractului de către preemptor, soluția aleasă fiind aceea prevăzută în art. 16 din Lege și anume nulitatea abolută a vânzării încheiate în lipsa dreptului de preempțiune sau cu nerespectarea procedurii de exercitare a dreptului de preempțiune.

După cum s-a arătat în doctrină, drepturile legale de preempțiune sunt de ordine publică de direcție¹⁰, rațiunile pentru care sunt consacrate de lege, chiar atunci când legiuitorul le acordă unor particulari (e.g., arendași, persoane private expropriate, coproprietari, vecini), constând în politici sociale, economice, funciare, de urbanism sau culturale¹¹. Fiind de ordine publică, nu se poate renunța anticipat la preempțiuni legale, însă o asemenea renunțare poate avea loc în ipoteza preempțiunilor convenționale¹².

Dreptul prioritar la cumpărare al beneficiarului pactului de preferinţă se naşte din convenţia părţilor, deci are natură contractuală. Dimpotrivă, dreptul de preempţiune se naşte direct din lege, fiind prevăzut într-o normă imperativă; voinţa vânzătorului nu are nicio contribuţie la naşterea acestui drept¹³.

Mai mult, art. 1739 C. civ. prezintă, inter alia, preempțiunea ca un drept incesibil, având în special în vedere preempțiunile legale. Având caracter de ordine publică, un drept legal de preempțiune nu poate fi transferat.

Considerăm că ceea ce se înţelege în sens larg prin drept de preempţiune este, în fapt, un complex de formalităţi de publicitate a ofertei de vânzare. Astfel, plecând de la definiţia dreptului de preempţiune care este dreptul titularului de a fi preferat, la preţ egal, în concurs cu ceilalţi cumpărători, putem descompune următoarele prerogative ale dreptului de preempţiune¹⁴: 1) dreptul titularului dreptului de a pretinde ca bunul să nu fie vândut înainte de efectuarea procedurilor prevăzute de lege¹⁵; 2) dreptul titularului de a pretinde efectuarea, în mod corespunzător, a publicităţii impuse de actele normative; 3) dreptul de a-şi manifesta voinţa în sensul cumpărării cu preferinţă faţă de persoanele care nu au acest drept, dublată de 4) dreptul de a pretinde vânzătorului şi persoanelor interesate în achiziţionare de a nu încheia contractul de vânzare anterior exercitării dreptului de preempţiune¹⁶.

Opinăm că numai ultimele două prerogative constituie în realitate elementele unui drept potestativ, în timp ce primele două atribute presupun o acţiune a subiectului pasiv al dreptului de preempţiune¹⁷. Astfel, împărtăşim opinia potrivit căreia obligaţia vânzătorului de a efectua formalităţile de publicitate a ofertei de vânzare este o obligaţie propter rem¹⁸. Toate elementele adiacente dreptului de preempţiune nu intră în sfera dreptului potestativ, acesta din urmă fiind format doar din ingerinţa pe care titularul dreptului de preempţiune o poate activa în situaţia juridică existentă. Aşadar, dreptul de preemţiune ca drept potestativ presupune o manifestare unilaterală de voinţă prin care se realizează puterea titularului său asupra unei situaţii preexistente, cu efecte asupra persoanelor între care s-a creat situaţia respectivă şi constă în acceptarea ofertei de vânzare a proprietarului bunului cu consecinţa înlăturării de la cumpărare a terţilor la preţ egal.

Codul civil însuși consacră câteva drepturi de preempțiune, pe lângă reglementarea specifică conținută în art. 1730-1740. Spre exemplu, în contextul vânzării silite a unei cote-părți din proprietate, art. 678 alin. (2) C. civ. indică că coproprietarii sunt preferați (i.e., au o preempțiune) la adjudecarea acelei cote-părți¹⁹. Art. 1849 C. civ. îi oferă arendașului o preempțiune cu privire la bunurile arendate, în contextul locațiunii de bunuri agricole, în art. 1778 alin. (1) C. civ.²⁰. În cazul societății simple fără personalitate juridică, art. 1901 alin. (2) C. civ. arată că orice asociat poate răscumpăra, substituindu-se în drepturile dobânditorului, părțile de interes dobândite cu titlu oneros de un terț fără acordul tuturor asociaților. Răscumpărarea pomenită de art. 1901 alin. (2) C.civ. nu este nimic altceva decât o preempțiune conferită asociaților²¹.

Art. 1746 C. civ. se referă la dreptul de preempțiune ce apare în situația înstrăinării terenurilor forestiere. Ordinea de exercitare a acestei preempțiuni legale este următoarea: întâi coproprietarii, iar, după ei, vecinii proprietari de fond forestier, text legal care se coroborează cu prevederile art. 45 din Legea nr. 46/2008, Codul Silvic, ce conferă drept de preempțiune Statului Român la cumpărarea de păduri care constituie enclave în fondul forestier proprietate publică a statului sau sunt limitrofe acestuia, la preţ şi în condiţii egale.

În situația terenurilor agricole situate în extravilan, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 crea un drept de preempțiune la dispoziția coproprietarilor, arendașilor, proprietarilor vecini și a Statului Român.

Constelația dreptului de preempțiune în modificările aduse de Legea nr. 175/2020

3. Clasele de preemptori. Art. 4 alin (1), lit. a)-g) din Legea nr.17/2014, consecutiv modificărilor aduse de Legea nr. 175/2020, deosebește între următoarele clase de preemptori:

1. preemptori de rang I: coproprietarii, rudele de gradul I, soţii, rudele şi afinii până la gradul al treilea inclusiv;

2. preemptori de rang II: proprietarii investiţiilor agricole pentru culturile de pomi, viţă-de-vie, hamei, irigaţii exclusiv private şi/sau arendaşii. În cazul în care pe terenurile supuse vânzării se află investiţii agricole pentru culturile de pomi, viţă-de-vie, hamei şi pentru irigaţii, prioritate la cumpărarea acestor terenuri au proprietarii acestor investiţii;

3. preemptori de rang III: proprietarii şi/sau arendaşii terenurilor agricole vecine cu terenul supus vânzării, cu respectarea condițiilor pe care legea le prevede la art. 4 alin.(2), pentru proprietari, respectiv arendași. Menționăm o inconsecvență legislativă, condițiile cerute în lege a fi îndeplinite de către proprietarii sau arendașii terenurilor vecine ar fi, conform actului normativ, inclusiv cele de la art. 4 alin.(4) Legea nr. 17/2014 carre în realitate se referă la tinerii fermieri, constituiți drept categorie separată de preemptori în art. 4 alin. (1) lit. d). În realitate, este vorba despre condițiile ce trebuie îndeplinite de proprietarii terenurilor vecine cu cel supus procedurii vânzării și care se regăsesc în art. 4 alin. (5) din lege.

4. preemptori de rang IV: tinerii fermieri, definiți în art. 4 alin. (3) și (4) din lege.

5. preemptori de rang V: Academia de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti” şi unităţile de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare, organizate şi reglementate prin Legea nr. 45/2009 privind organizarea şi funcţionarea Academiei de Ştiinţe Agricole şi Silvice „Gheorghe Ionescu-Şişeşti” şi a sistemului de cercetare-dezvoltare din domeniile agriculturii, silviculturii şi industriei alimentare, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi instituţiile de învăţământ cu profil agricol, în scopul cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan cu destinaţia strict necesară cercetării agricole, aflate în vecinătatea loturilor existente în patrimoniul acestora;

6. preemptori de rang VI: persoane fizice cu domiciliul/reşedinţa situat/situată în unităţile administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul sau în unităţile administrativ-teritoriale vecine;

7. preemptori de rang VII: Statul Român, prin Agenţia Domeniilor Statului.

Enumerarea tipurilor de preemptori este reluată în art. 2 lit f) pct. (i)-(vii) din Normele metodologice. În total, există șapte categorii de preemptori, diferențiați pe ranguri.

Definirea preemptorilor de gradul I este imprecisă: repetiția ”rudele de gradul I” , respectiv ”rudele și afinii până la gradul al treilea inclusiv ”fiind criticabilă, deoarece rudele de gradul I sunt cuprinse, din câte cunoaștem, în clasificarea până la gradul 3. Mai mult, legiuitorul nu face nicio distincție între rudenia directă și cea colaterală.

După cum a arătat Curtea Constituțională în pct. 58 din Decizia nr. 586 din 14 iulie 2020 privind obiecția de neconstituționalitate²² a modificărilor aduse legii nr. 17/2014, ”Curtea reține că rudele de gradul I fac parte din categoria rudelor până la gradul al treilea inclusiv ale vânzătorului, iar menționarea distinctă a acestora denotă acordarea unei poziții preeminente rudelor de gradul I, care, astfel, au fost plasate pe poziția a doua în cadrul preemptorilor de rang I, înaintea soților, ceea ce înseamnă că sintagma „rudele (…) până la gradul al treilea inclusiv“ vizează celelalte rude până la gradul al treilea inclusiv și vin, în ordine, după soți. În consecință, Curtea constată că textul criticat nu consacră niciun paralelism legislativ, astfel că art. I pct. 2 [cu referire la art. 4 alin. (1) lit. a) sintagmele „rudele de gradul I“ și „rudele (…) până la gradul al treilea inclusiv“] nu încalcă art. 1 alin. (5) din Constituție”.

Cu toate acestea, faptul că textul este constituțional nu îl face însă mai bine redactat, imprecizia leguitorului fiind supărătoare.

Persoanele care fac parte din categoria preemptorilor de gradul I pot să aplice procedura doar dacă vânzătorul nu dorește să le înstrăineze lor, deoarece altfel, potrivit dispozițiilor art. 20 alin.( 2) din Legea nr. 17/2014, nu se aplică prevederile legii vânzării prin bună învoială având drept cumpărători persoanele menționate mai sus.

Nu numai simpla calitate de arendaș sau tânăr fermier este suficientă pentru a califica aceste persoane în a deveni preemptori, în accepțiunea legii. Prin modificarea adusă art. 4 alin. (2) este considerat arendaș, titular al dreptului de preempțiune, doar persoana fizică sau juridică ce dorește să cumpere terenul agricol situat în extravilan și care deține calitatea de arendaș în temeiul unui contract încheiat şi înregistrat potrivit dispoziţiilor legale cu cel puţin un an înainte de data afişării ofertei de vânzare la sediul primăriei şi care să îndeplinească următoarele condiţii:

a) în cazul arendaşilor persoane fizice, să facă dovada domiciliului/reşedinţei situat/situate pe teritoriul naţional pe o perioadă de 5 ani anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan;

b) în cazul arendaşilor persoane juridice şi asociaţii, persoane fizice, să facă dovada domiciliului/reşedinţei situat/situate pe teritoriul naţional pe o perioadă de 5 ani anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan;

c) în cazul arendaşilor persoane juridice, cu acţionariat altă persoană juridică, acţionarii care deţin controlul societăţii să facă dovada sediului social/secundar situat pe teritoriul naţional stabilit pe o perioadă de 5 ani anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan.

Aceste condiții se referă la arendașii terenurilor agricole propuse spre vânzare, precum și a celor învecinate, ceea ce face ca aceste cerințe să se aplice atât rangului II, cât și rangului III în ceea ce privește arendașii.

Pentru proprietarii de terenuri agricole vecine, prioritatea la cumpărarea terenurilor agricole situate în extravilan se stabileşte de către art. 4 alin. (5) din Legea astfel:

a) proprietarul de teren agricol vecin care are hotarul comun cu latura cea mai mare a terenului ce face obiectul ofertei de vânzare;

b) în cazul în care terenul ce face obiectul ofertei de vânzare are două laturi mari ori toate laturile egale, prioritate la cumpărarea acestui teren are proprietarul de teren agricol vecin, tânăr fermier, care are domiciliul/reşedinţa situat/situată pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin un an anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan;

c) proprietarii de teren agricol vecin care au hotarul comun cu terenul ce face obiectul ofertei de vânzare, în ordinea descrescătoare a lungimii hotarului comun cu terenul în cauză;

d) în cazul în care latura mare sau una dintre laturile egale ale terenului ce face obiectul ofertei de vânzare are hotarul comun cu un teren situat pe raza altei unităţi administrativ-teritoriale, prioritate la cumpărarea terenului are proprietarul de teren agricol vecin cu domiciliul/reşedinţa în raza unităţii administrativ-teritoriale unde este amplasat terenul.

Pentru ca tinerii fermieri să se încadreze în prevederile Legii nr. 17/2014 și să poată fi cuprinși în rangul IV al preemptorilor, este necesar ca aceștia să desfășoare activităţi în zootehnie, cu respectarea condiţiei privind domiciliul/reşedinţa stabilit/stabilită pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin un an anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan, aceasta fiind privită ca o condiționalitate ex ante.

Este interesant de remarcat că, deși textul art. 4 alin (4) din Legea nr. 17/2014, așa cum a fost modificat de Legea nr. 175/2020, definește tinerii fermieri prin trimitere directă și expresă la art. 2 alin. (1) lit. (n) din Regulamentul (UE) nr.1305/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului, cu modificările ulterioare, care intenţionează să desfăşoare sau desfăşoară activităţi agricole, definiția aleasă de legiuitorul român se îndepărtează dintr-o triplă perspectivă de accepțiunea dată de Regulamentul european.

O primă deosebire apare din chiar lecturarea art. 2 alin. (1) lit. n) al Regulamentului, la care legea noastră trimite. Textul determină ”tânărul fermier” ca acea persoană care are vârsta de până la 40 de ani la momentul depunerii cererii, care deține competențele și calificările profesionale adecvate și care se stabilește pentru prima dată într-o exploatație agricolă ca șef al respectivei exploatații”.

Contemplată într-o cheie teleologică, ar însemna că, în accepțiunea Legii nr. 17/2014, doar tinerii fermieri care se stabilesc pentru prima dată într-o exploatație agricolă pot deveni preemptori.

În al doilea rând, deși leguitorul român reia definiția dată în Regulamentul european, adaugă redundant fraza ”care intenționează să desfășoare sau desfășoară activități agricole”, din moment ce definiția Regulamentului chiar la acestă activitate se referă.

În al treilea rând, art. 4 alin. (3) din Legea nr. 17/2014 limitează artificial calitatea de tineri fermieri la desfășurarea de activități de zootehnie, deși Regulamentul european nu face o atare distincție.

Normele metodologice trimit însă, prin art. 6 alin (10) lit. d), la o paletă mai mare de studii în domeniu: ”o fotocopie, certificată pentru conformitate de către funcţionarii primăriei, a diplomei de studii de profil (diplome, certificate, adeverinţe de studii în domeniul agricol, agroalimentar, veterinar, economie agrară, mecanică agricolă, inginerie economică în agricultură şi dezvoltare rurală, diplome de absolvire studii postliceale şi liceale în domeniul agricol, agroalimentar, veterinar, economie agricolă, mecanică agricolă, diplomă de absolvire a şcolii profesionale sau diplomă/certificat de calificare ce atestă formarea profesională/certificat de competenţe emis de un centru de evaluare şi certificare a competenţelor profesionale obţinute pe alte căi decât cele formale, care trebuie de asemenea să fie autorizat de Autoritatea Naţională pentru Calificări, sau certificat de absolvire a cursului de calificare emis de Agenţia Naţională de Consultanţă Agricolă, ce conferă un nivel minim de calificare în domeniul agricol, agroalimentar, veterinar, economie agrară, mecanică agricolă). Este evident că, raportat la actul normativ superior, prevederea din Normele metodologice adaugă la lege.

Că este o opțiune asumată în mod expres de legiuitor, că este o scăpare a acestuia, rezultatul se regăsește în sensurile obscure al textului final.

În orice caz, în considerarea calității de tânăr fermier, proprietarul de teren agricol vecin celui supus vânzării dobândește o anumită poziție de prioritate în cadrul categoriei de preemptori de rang III. Astfel, cele două calități, respectiv de tânăr fermier și de proprietar nu se exclud, ci pot coexista.

Per a contrario, arendașii și tinerii fermieri care nu îndeplinesc condițiile de mai sus nu se încadrează în categoriile de preemptori.

Este interesant că proprietarilor de investiții agricole pentru culturile de pomi, viță-de-vie, hamei, irigații nu li se cer condiții suplimentare, ceea ce ne face să credem că simpla dobândire a calității de proprietar al unei asemenea investiții prin cesiune de creanță sau cesiunea calității de contractant sau orice alt mijloc de transmitere a obligațiilor (e.g. novație etc), îl califică direct pe cesionar să fie preemptor de gradul II, fără să i se ceară condițiile de domiciliu/reședință, vechime, etc, solicitate altor categorii.

4. Potențialii cumpărători. Aparte de categoriile de preemptori împărțite pe ranguri, legea cunoaște o altă categorie, denumită ”potențiali cumpărători”, care este reglementată de art. 4¹ alin. (1) și (2) .

Potrivit textelor legale, ” În cazul în care titularii dreptului de preempţiune nu îşi manifestă intenţia de a cumpăra terenul, înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan se poate face către persoanele fizice cu respectarea următoarelor condiţii cumulative:

a) să aibă domiciliul/reşedinţa situat/situată pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani anterior înregistrării ofertei de vânzare;

b) să desfăşoare activităţi agricole pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani, anterior înregistrării acestei oferte;

c) să fie înregistrate de autorităţile fiscale române cu minimum 5 ani anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan.

(2) În cazul în care titularii dreptului de preempţiune nu îşi manifestă intenţia de a cumpăra terenul, înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan se poate face către persoanele juridice cu respectarea următoarelor condiţii cumulative:

a) să aibă sediul social şi/sau sediul secundar situat pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani anterior înregistrării ofertei de vânzare;

b) să desfăşoare activităţi agricole pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan;

c) să prezinte înscrisurile din care să reiasă că, din venitul total al ultimilor 5 ani fiscali, minimum 75% reprezintă venit din activităţi agricole, aşa cum sunt prevăzute de Codul Fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, clasificate conform codului CAEN prin ordin al ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale;

d) asociatul/acţionarul care deţine controlul societăţii să aibă domiciliul situat pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan;

e) în cazul în care în structura persoanelor juridice, asociaţii/acţionarii care deţin controlul societăţii sunt alte persoane juridice, asociaţii/acţionarii care deţin controlul societăţii să facă dovada domiciliului situat pe teritoriul naţional pe o perioadă de cel puţin 5 ani anterior înregistrării ofertei de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan”.

Observăm o altă inadvertență: deși Curtea Constituțională a declarat ca fiind în acord cu prevederile legii fundamentale textele legale care limitează preemptorii sau pontențialii cumpărători la a avea domiciliul sau reședința pe teritoriul național, nefiind în dezacord cu prevederile TFUE, norma conținută de art. 4¹ alin. (2) lit e) din Legea nr. 17/2014 și care se referă la dovada domiciliului, este, considerăm noi, neconstituțională. Curtea nu s-a pronunțat asupra sa în mod direct, iar limitarea doar la existența domiciliului fără a se introduce și criteriul reședinței creează o discriminare pe plan intern, și o directă încălcare a tratatelor europene la care România este parte.

Mai mult, considerăm că decizia Curții Constituținale este criticabilă și sub alte aspecte, pe care le vom trata infra în cuprinsul prezentului studiu.

5. Vânzarea terenurilor agricole situate în extravilan. Procedura de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan este reglementată de art. 6, art. 7, art. 7¹ și art. 8 din Lege, primele trei articole fiind modificate, respectiv introduse de Legea nr. 175/2020. Textele legale se completează cu dispozițiile art. 6-9 din normele metodologice care prevăd actele necesare a fi depuse.

Nu vom insista în analiza lor, fiind în esență creată procedura (greoaie, credem noi) prin care vânzarea poate fi încheiată prin respectarea dreptului de preempțiune, după expirarea diverselor termene legale stabilite prin actul normativ modificator.

În ipoteza în care niciuna dintre persoanele din categoriile de preemptori nu își exercită dreptul de preempțiune sau renunță la intenția de cumpărare ori nu îndeplinesc condițiile, respectiv niciuna dintre persoanele din categoria potențialilor investitori nu îndeplinește condițiile cerute în termenul legal pentru a putea dobândi prin cumpărare terenul agricol din extravilan, înstrăinarea prin vânzare se poate face către orice persoană fizică sau juridică, în condițiile prezentei legi, dispune art. 4 ¹ alin (5) din Legea nr. 17/2014.

Această posibilitate este urmarea emiterii de către primării a procesului verbal de finalizare a procedurii, în condițiile art. 10 alin (5) din Lege raportat la dispozițiile art. 9 alin (5) din normele metodologice, în situația în care nu s-a înregistrat nicio ofertă de cumpărare. Certificatul se eliberează în original vânzătorului.

Prin urmare, în ipoteza în care sunt întrunite elementele prevăzute de art. 4¹ alin. (5) din Lege, vânzarea poate fi încheiată cu orice persoană, fără să mai fie necesară îndeplinirea unor condiții limitative pentru cumpărător. Singura cerință este cea prevăzută de art. 7 alin. (8) teza a II-a din Lege, care impune în mod imperativ ca vânzarea terenului să nu poată fi realizată la un preț mai mic decât cel cerut prin oferta de vânzare sau în condiții mai avanjatoase decât cele din ofertă, sub sancțiunea nulității absolute. Art. 16 din legea indicată sancționează cu nulitatea absolută vânzarea terenurilor ce nesocotește preempțiunea.

O altă limitare adusă înstrăinării prin vânzare este cea prevăzută de art. 4² din lege, care stipulează că terenurile agricole situate în extravilan se pot înstrăina, prin vânzare, înainte de împlinirea a 8 ani de la cumpărare, cu obligaţia plăţii impozitului de 80% pe suma ce reprezintă diferenţa dintre preţul de vânzare şi preţul de cumpărare, în baza grilei notarilor din respectiva perioadă. În cazul înstrăinării directe sau indirecte, înainte de împlinirea a 8 ani de la cumpărare, a pachetului de control al societăţilor care au în proprietate terenuri agricole situate în extravilan şi care reprezintă mai mult de 25% din activele acestora, vânzătorul va avea obligaţia de a plăti un impozit de 80% din diferenţa de valoare a terenurilor respective calculată pe baza grilei notarilor între momentul dobândirii terenurilor şi momentul înstrăinării pachetului de control. În acest caz, impozitul pe profit privind diferenţa de valoare a acţiunilor sau părţilor sociale vândute se va aplica la o bază redusă proporţional cu procentul ponderii terenurilor agricole respective în activele fixe, orice dublă impozitare fiind interzisă.

Prevederile legale de mai sus nu se aplică reorganizării sau realocării de bunuri în cadrul aceluiaşi grup de societăţi.

Răspunzând criticilor aduse prin obiecția de neconstituționalitate, Curtea Constituțională, în decizia nr. 586/2020, pct. 79, arată: ”Curtea reține că, potrivit art. 111 alin. (4) și (5) din Codul fiscal, camerele notarilor publici realizează un studiu de piață, care se actualizează cel puțin o dată pe an și trebuie să conțină informații privind valorile minime consemnate pe piața imobiliară specifică în anul precedent. Curtea reține că sintagma „grilă notarială“ are aceeași semnificație cu „studiul de piață“ întocmit de camerele notarilor publici. Deși nu este permis din punctul de vedere al tehnicii legislative ca același înscris/registru să poarte una sau mai multe denumiri, în cazul analizat Curtea observă că este de notorietate desemnarea studiului de piață antereferit prin sintagma „grilă notarială“. De altfel, și Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013, prevede că, înțelesul său, noțiunea de „grila notarială“ reprezintă „studiul de piață realizat de către camerele notarilor publici, conținând informații privind valorile minime consemnate pe piața imobiliară specifică în anul precedent, întocmit și actualizat în condițiile art. 111 alin. (4) și (5) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare“ – a se vedea art. 3 pct. 7 din lege. Chiar dacă în prezenta lege noțiunea de grilă notarială nu este identificată în mod formal cu cea de studiu de piață, nu se poate susține că o asemenea tehnică legislativă poate duce la ambiguități în cadrul sistemului normativ național”.

O altă limitare adusă de lege este cea prin care proprietarii terenurilor agricole situate în extravilan au obligaţia să le utilizeze exclusiv în vederea desfăşurării activităţilor agricole de la data cumpărării, iar în situaţia în care pe terenul agricol există investiţii agricole pentru culturile de pomi, viţă-de-vie, hamei şi irigaţii exclusiv private se va păstra destinaţia agricolă a acestei investiţii. Într-o asemenea situație, considerăm că limitarea atributului de folosință a dreptului de proprietate va fi tot pe o perioadă de opt ani, după cum prevăd textele enunțate mai sus.

Potrivit art. 12 din Normele Metodologice, în îndeplinirea dispoziţiilor prevăzute de lege, la încheierea contractului de vânzare-cumpărare a terenului agricol situat în extravilan, notarul public solicită vânzătorului şi următoarele acte, după caz:

a)avizul specific emis de către Ministerul Apărării Naţionale în condiţiile prevăzute la art. 3 alin. (1)-(3) din lege şi ale normelor metodologice de aplicare a acesteia prevăzute în anexa nr. 2 la ordin, dacă această situaţie este menţionată în cartea funciară la data solicitării extrasului de carte funciară pentru autentificare, în original sau copie legalizată; în situaţia în care avizul nu este comunicat în termenul de 20 de zile lucrătoare de la înregistrarea cererii, acesta se consideră ca fiind favorabil, situaţie confirmată prin dovada înregistrării cererii sau recipisa cu confirmarea de primire de către minister şi declaraţia pe propria răspundere a proprietarului că avizul nu a fost comunicat în termenul de 20 de zile lucrătoare de la înregistrarea cererii; potrivit art. 3 alin. (2) din lege, avizul Ministerului Apărării Naţionale nu se solicită în cazul în care contractul de vânzare-cumpărare se încheie cu un preemptor;

b)adresa emisă de primărie, prin care se comunică dacă este sau nu este necesar avizul specific al Ministerului Culturii, iar, după caz, avizul specific emis de către acest minister, în condiţiile prevăzute la art. 3 alin. (4) din lege şi ale anexei nr. 3 la ordin, dacă această situaţie este notată în cartea funciară la data solicitării extrasului de carte funciară pentru autentificare, în original sau copie legalizată; în situaţia în care avizul nu este comunicat în termenul de 20 de zile lucrătoare de la înregistrarea cererii, acesta se consideră ca fiind favorabil, situaţie confirmată prin dovada înregistrării cererii sau recipisa cu confirmarea de primire de către minister şi declaraţia pe propria răspundere a proprietarului că avizul nu a fost comunicat în termenul de 20 de zile lucrătoare de la înregistrarea cererii;

c)avizele prevăzute la art. 9 alin. (1) şi (2) din lege, emise de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale prin structura centrală, respectiv structurile teritoriale, în condiţiile prevăzute la art. 10 alin. (1) şi (2) din lege şi de prezentele norme metodologice, după caz;

d)documente privind dovada calculării şi achitării impozitului de 80% pe suma ce reprezintă diferenţa dintre preţul de vânzare şi preţul de cumpărare, în baza grilei notarilor din perioada respectivă, după caz.

(2)Cererea de înscriere în cartea funciară a dreptului de proprietate dobândit în baza unei hotărâri judecătoreşti care ţine loc de contract de vânzare-cumpărare sau în baza unui contract de vânzare-cumpărare autentificat de notarul public va fi însoţită de copia legalizată a următoarelor înscrisuri:

a)avizul specific emis de către Ministerul Apărării Naţionale în condiţiile prevăzute la art. 3 alin. (1)-(3) din lege şi ale anexei nr. 2 la ordin, după caz;

b)adresa emisă de primărie prin care se comunică dacă este sau nu este necesar avizul specific al Ministerului Culturii, iar, după caz, avizul specific emis de către acest minister, în condiţiile prevăzute la art. 3 alin. (4) din lege şi ale anexei nr. 3 la ordin;

c)avizele prevăzute la art. 9 alin. (1) şi (2) din lege, emise de către Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale prin structura centrală, respectiv structurile teritoriale, în condiţiile prevăzute la art. 10 alin. (1) şi alin. (2) din lege şi de prezentele norme metodologice, după caz;

d)promisiune bilaterală de vânzare încheiată anterior pronunţării hotărârii judecătoreşti;

e)declaraţia autentică pe propria răspundere a proprietarului că avizul specific al Ministerului Apărării Naţionale şi/sau avizul specific al Ministerului Culturii nu au/a fost comunicate/comunicat în termenul de 20 de zile lucrătoare de la data depunerii cererii.

(3)În cazul în care înscrisurile prevăzute la alin. (2) sunt menţionate în cuprinsul hotărârii judecătoreşti care ţine loc de contract de vânzare sau în cuprinsul contractului de vânzare autentificat de notarul public, nu este necesară ataşarea acestora la cererea de înscriere.

Din nou, o scăpare stânjenitoare a leguitorului. Una dintre modificările aduse de Legea nr. 175/2020 legii 17/2014 este eliminarea vocabulei ”vânzare-cumpărare” și înlocuirea ei cu ”vânzare” (în deplin acord cu prevederile Codului civil). Din păcate, normele metodologice actualizate emise ulterior fac abstracție de legea pe care o aplică.

Articolul 4 alin. (7) al Legii prevede că ” Solicitarea şi utilizarea extrasului de carte funciară sau, în condiţiile legii, a certificatului de sarcini şi a documentaţiei cadastrale valabile la încheierea contractelor translative de proprietate privind bunurile imobile şi alte drepturi reale fac pe deplin dovada bunei-credinţe atât a părţilor din contract, cât şi în faţa notarului public cu privire la calitatea de proprietar a vânzătorului asupra imobilului supus vânzării conform descrierii din cartea funciară”.

Textul este criticabil din mai multe puncte de vedere. În primul rând, potrivit art. 565 C.civ., în cazul imobilelor înscrise în cartea funciară, dovada dreptului de proprietate se face cu extrasul de carte funciară. Prin această prismă, menționarea certificatului de sarcini și a documentației cadastrale valabile nu are nicio logică juridică, deoarece conjuncția ”sau” ar semnifica, într- o analiză sumară, că ar putea înlocui extrasul de carte funciară.

Pe de altă parte, nu vedem cum extrasul de carte funciară sau certificatul de sarcini ori documentația cadastrală pot face ”pe deplin” dovada bunei credințe a părților, din moment ce sunt acte care derivă de la vânzător, ori, potrivit normei legale, cumpărătorul ar fi direct considerat de bună credință. Se ignoră astfel cu grație dispozițiile art. 901 C. civ., referitoare la dobândirea cu bună credință a unui drept tabular, în care, cel puțin în regimul de carte funciară, buna credință a dobânditorului poate fi obiectivă, întemeiată pe consultarea cuprinsului cărții funciare (art. 901 alin.(2) lit. a) și b) C.civ.), ori subiectivă, în ipoteza în care dobânditorul nu a cunoscut, pe orice altă cale, inexactitatea cuprinsului cărții funciare (art. 901 alin (2) lit. c) C.civ.)

Singura interpretare cât de cât logică ar fi că legea creează o excepție de la stabilirea bunei credințe a cumpărătorului bazată doar pe consultarea cărții funciare în condițiile în care procedura de exercitare a dreptului de preempțiune se desfășoară în scris, în cea mai mare parte. Însă și această posibilă rezolvare nu rezistă unei analize mai profunde, mai ales în ipoteza în care un preemptor căruia nu îi sunt respectate drepturile contestă prin introducerea unei acțiuni în nulitate procedura prin care o altă persoană ar fi fost declarată cumpărător cu nesocotirea dreptului său.

În ceea ce privește critica referitoare la concordanța legii cu prevederile Tratatelor la care România este parte, în special TFUE, Curtea Constituțională, în baza unei proaspete jurisprudențe foarte criticabile, a considerat că Constituția României este superioară Tratatului de Formare a Uniunii Europene și, mai mult, că poate prin deciziile sale, să extindă analiza constituționalității legilor naționale și la armonizarea cu prevederile dreptului comunitar.

Este interesant de analizat opinia separată exprimată de dna prof univ dr. Mona Maria Pivniceru, judecător constituțional, care critică decizia luată cu majoritate de voturi de Curtea Constituțională (Decizia nr. 586/2020), cu referire la necesitatea stabilirii domiciliului/reședinței preemptorilor sau a potențialilor cumpărători pe teritoriul național:

” pct. 9…aceste măsuri nu exclud în mod direct posibilitatea persoanelor fizice sau juridice străine să cumpere astfel de terenuri, în schimb stabilesc condiții de natură să ducă la un asemenea rezultat, având efect echivalent. Mai mult, se constată că art. I pct. 3 [cu referire la art. 4^1 alin. (5)] din lege stabilește că, în cazul neexercitării dreptului de preempțiune, dacă niciunul dintre potențialii cumpărători, în termenul legal, nu îndeplinește condițiile pentru a putea cumpăra terenul agricol situat în extravilan, înstrăinarea acestuia prin vânzare se poate face către orice persoană fizică sau juridică, în condițiile prezentei legi. Astfel, persoanele fizice sau juridice care nu îndeplinesc condițiile de domiciliu/reședință pe teritoriul național și care, de principiu, sunt cele străine, inclusiv cele din statele membre ale Uniunii Europene, vor putea cumpăra terenuri agricole extravilane numai la urmă, în subsidiar, ceea ce indică existența a două categorii de persoane care pot potențial, dar într-o anumită ordine, cumpăra astfel de terenuri și care se diferențiază exclusiv prin legătura cu teritoriul național. Astfel, se constată că, din perspectiva liberei circulații a capitalurilor între statele membre, textul criticat este contrar Tratatului de aderare, ceea ce reprezintă o încălcare a art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție.

Pct.10. Totodată, se reține că, în jurisprudența sa, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a recunoscut natura specifică a terenurilor agricole și a recunoscut o serie de obiective de politică publică ce pot, în principiu, să justifice restricții asupra investițiilor în terenuri agricole, cum ar fi (a se vedea în acest sens Comunicarea antereferită a Comisiei Europene):– majorarea suprafeței parcelelor agricole, astfel încât acestea să poată fi exploatate în mod rentabil, prevenirea speculațiilor cu terenuri (Cauza C-182/83, Fearon, pct. 3);– conservarea comunităților agricole, menținerea unei distribuiri a drepturilor de proprietate asupra terenurilor care să permită dezvoltarea de exploatații agricole viabile și gestionarea spațiilor verzi și a zonelor rurale, încurajarea unei utilizări rezonabile a terenurilor disponibile pentru a evita presiunea funciară, prevenirea catastrofelor naturale și susținerea și dezvoltarea unei agriculturi viabile pe baza unor considerații sociale și de amenajare a teritoriului (ceea ce presupune menținerea destinației terenurilor agricole și continuarea folosirii acestora în condiții adecvate) (Cauza C-452/01, Ospelt, pct. 39 și 43);– menținerea unei forme tradiționale de cultivare a terenurilor agricole, prin exploatarea directă a acestora și prin asigurarea faptului că sunt ocupate și exploatate predominant de proprietarii acestora, menținerea unei populații permanente în mediul rural și încurajarea utilizării rezonabile a terenurilor disponibile pentru a evita presiunea funciară (Cauza C-370/05, Festersen, pct. 27 și 28);– în scopul unei planificări urbane și rurale sau regionale și pentru interesul general, menținerea, în anumite regiuni, a unei populații permanente și a unei activități economice independente de sectorul turismului (Cauza C-302/97, Konle, pct. 40, cauzele conexate C-519/99-C-524/99 și C526/99-C-540/99 Reisch, pct. 34);– conservarea teritoriului național în zonele desemnate ca fiind de importanță militară și protejarea intereselor militare împotriva riscurilor reale, specifice și grave (Cauza C-423/98, Albore, pct. 18 și 22).

11. Or, textele criticate impun o restricție ce nu poate fi admisă din perspectiva dreptului Uniunii Europene, întrucât nu urmărește un obiectiv de interes general, astfel că nici nu mai trebuie analizată din perspectiva principiului proporționalității, principiu care evaluează realizarea obiectivului urmărit prin mijloace care nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia”.

Concluzii : Legea nr. 17/2014 a suferit numeroase modificări iar aplicarea sa are o importanță directă asupra circuitului juridic civil. Legea nr. 175/2020, care completează Legea nr. 17/2014 reconstruiește categoriile de preemptori și, prin unele modificări aflate la limita constituționalității, creează un sistem ce în practică este dificil și greoi de pus în aplicare. Însă și aparentele piedici care apar în procesul de înstrăinare al terenurilor agricole situate în extravilan pot fi surmontate, constituind astfel doar o limitare pe care leguitorul înțelege să o impună liberei circulații a bunurilor.

Dr. Liviu Marius Harosa

Conferențiar universitar Facultatea de Drept Universitatea Babeș-Bolyai, Cluj-Napoca

---